II OSK 1265/11

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1186/10 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1186/10 oddalił skargę R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. K. [...] w K.. W dniu 31 lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynął wniosek R. M. o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się równolegle cztery postępowania: w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek apartamentowo-hotelowy na działce nr A i części działki nr B przy ul. K. [...] w K., przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie nadbudowy i rozbudowy obiektu przy ul. K. [...] w K. oraz w sprawie przebudowy tego budynku. Zdaniem R. M. rozstrzygnięcia wydane w powyższych postępowaniach mają charakter prejudycjalny wobec rozstrzygnięcia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. K. [...] w K., uznając że nie zachodzą przesłanki z art.97 §1 pkt 4 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podnosząc że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt k.p.a. może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazane we wniosku z dnia 31 lipca 2008 r. postępowania dotyczące budynku przy ul. K. [...] w K., pozostają bez wpływu na ocenę wartości tej kamienicy. Rozstrzygnięcia innych organów, dotyczące ustalenia warunków zabudowy bądź wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych nie stanowią zagadnienia wstępnego, bowiem nie wpływają na zmianę stanu prawnego nieruchomości istotną z punktu widzenia postępowania o wpis do rejestru zabytków, ani na ocenę wartości posiadanych przez dany obiekt, a decydujących o objęciu go ochroną konserwatorską. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. M. na powyższe postanowienie organu odwoławczego uznał, że w sprawie administracyjnej wszczętej z urzędu przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpis do rejestru zabytków kamienicy przy ul. K. [...] w K., nie wyłoniło się żadne zagadnienie od którego rozstrzygnięcia uzależniony jest wpis do rejestru zabytków tej kamienicy. Sąd zwrócił uwagę, że wszczęcie z urzędu postępowania o wpis do rejestru kamienicy przy ul. K. [...] dokonane zostało po przeprowadzeniu oględzin tego obiektu w dniu 12 maja 2008 r. oraz zebraniu materiałów archiwalnych potwierdzających czas powstania budynku, autorstwo projektu oraz stopień zachowania pierwotnej formy. Sąd przyznał rację Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Prawidłowo – zdaniem Sądu - organ odwoławczy uznał, że wskazane we wniosku z dnia 31 lipca 2008 r. postępowania dotyczące budynku przy ul. K. [...] w K. pozostają bez wpływu na ocenę wartości zabytkowych tej kamienicy. W sprawie wpisu do rejestru zabytków, rozstrzygnięcia innych organów, dotyczące ustalenia warunków zabudowy, bądź wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych nie stanowią zagadnienia wstępnego, bowiem nie wpływają na zmianę stanu prawnego nieruchomości istotną z punktu widzenia takiego postępowania, ani tym bardziej na ocenę wartości posiadanych przez dany obiekt, a decydujących o objęciu go ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do rejestru zabytków. W ocenie Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 77, 80 ani 107 § kpa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. M., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości postanowienia organu drugiej i pierwszej instancji, b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe niezastosowanie przepisu prawa, c) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, d) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię normy wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a,, lecz dokonał niewłaściwego zastosowania powyższej normy w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że w sprawie budynku przy ul. K. [...] w K. wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nakazująca doprowadzenie przebudowanej części budynku do stanu poprzedniego. Przebudowa została połączona z gruntownym remontem części budynku, którego efektem było odtworzenie zabytkowych elementów wystroju wnętrza i fasady budynku, a skutkiem ewentualnego utrzymania powyższej decyzji przez organ drugiej instancji i jej wykonania, byłaby utrata odzyskanej formy obiektu przy ul. K. [...]. Ponadto w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że w związku ze staraniami inwestora o uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w momencie wniesienia zażalenia na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków toczyło się także postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnym Konserwatorem Zabytków w Warszawie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Do organu przesłane zostały przez inwestora dokumenty dotyczące stanu budynku oraz wpływu realizacji projektu na otoczenie nieruchomości. Wobec powyższego również przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego miało dojść do oceny walorów obiektu przy ul. K. [...]. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w przypadku uzyskania waloru ostateczności rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki i przywrócenia do stanu poprzedniego kamienicy przy ul. K. [...] w K. zakres i charakter prac przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego spowodowałby utratę przez obiekt budowlany walorów decydujących o wpisie do rejestru zabytków. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo wskazania przez skarżącego, że ewentualne roboty rozbiórkowe części obiektu przy ul. K. [...] będą miały wpływ na jego walory artystyczne, nie ustosunkował się do tezy przedstawionej przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sprowadzają się do zagadnienia wpływu na toczące się postępowanie o wpis budynku do rejestru zabytków postępowań prowadzonych w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Chodzi zatem o rozstrzygnięcie, czy postępowania te mają charakter prejudycjalny dla wyniku sprawy o wpis budynku do rejestru zabytku, czy stanowią one zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi o zawieszeniu postępowania przez organ administracji publicznej, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sformułowanie " zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" należy rozumieć w ten sposób, że w sprawie musi wystąpić konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wynikająca z powstałego w toku postępowania administracyjnego sporu co do określonej kwestii prawnej. Przesłanką zawieszenia postępowania na omawianej podstawie prawnej jest zatem istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa i piśmiennictwa związek zagadnienia wstępnego z rozpoznawaną sprawą wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest przeszkodą do wydania decyzji w sprawie, przy czym chodzi o bezpośredni związek przyczynowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia wskazał na obowiązek organów administracji publicznej podejmowania działań mających na celu ochronę zabytków. Należy jednak zwrócić również uwagę na charakter postępowania o wpis do rejestru zabytków i odrębność tego postępowania. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi reguluje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków ( art.7 pkt 1 wskazanej ustawy). W postępowaniu tym organ bada, czy obiekt spełnia przesłanki określone w art.3 pkt 1 wymienionej ustawy, a zatem, czy jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, czy jest dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W takim postępowaniu organ ochrony zabytków dokonuje oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych i wydaje decyzję, która w przypadku wpisania do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny. Oczywistym jest, że między ustawą Prawo budowlane a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak również przepisy Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. , sygn. akt II OSK 1599/10, publ. www.nsa.gov.pl). Innym jednak zagadnieniem jest ustalenie, czy istnieje bezpośrednia zależność między postępowaniem o wpis do rejestru zabytków a będącymi w toku postępowaniami administracyjnymi w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi i czy te postępowania ( ich wynik, czy też zagadnienie w tych sprawach występujące ) oddziałują na wynik postępowania o wpis do rejestru zabytków. Jak wynika z wyżej poczynionych rozważań dotyczących charakteru i zakresu postępowania o wpis do rejestru zabytków postępowanie to ma charakter autonomiczny, a zakres tego postępowania wyznaczony jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Natomiast postępowania, na które powołuje się w skardze kasacyjnej strona skarżąca, a które wywierają lub mogą wywrzeć wpływ na wynik postępowania o wpis do rejestru zabytków dotyczą: ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie istniejącego budynku mieszkalno – usługowego na budynek apartamentowi - hotelowy, uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych dotyczących kamienicy przy ul. K. [...] w K., nadbudowy i rozbudowy oraz przebudowy tej kamienicy. Trafnie Sąd I instancji wywiódł, że żadne z tych postępowań nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. W kontekście twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej sprowadzających się do twierdzenia, że w przypadku uzyskania waloru ostateczności rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki i przywrócenia kamienicy do stanu poprzedniego zakres i charakter prac przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego spowodowałby utratę walorów decydujących o wpisie budynku do rejestru, wypada zauważyć, że nawet zły stan budynku nie stanowi przeszkody do wpisania budynku do rejestru, gdyż jak wynika z art.6 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - ochronie i opiece podlegają zabytki bez względu na stan ich zachowania. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego doszło do oceny walorów kamienicy przy ul. K. [...] i wpływu tego obiektu na otoczenie pod kątem jego ochrony konserwatorskiej nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy przedmiotowa kamienica położona jest na obszarze historycznego zespołu miasta K. ( zarządzenie Prezydenta R.P. z dnia 8 września 1994 r.), z uwagi na wartości urbanistyczne, historyczne i architektoniczne znajduje się w ewidencji konserwatorskiej. A to powoduje, w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę, konieczność poczynienia uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków ( art.39 ust.3 Prawa budowlanego), lecz i to postępowanie nie jest prejudykatem dla postępowania o wpis do rejestru zabytków konkretnego budynku położonego na obszarze objętym ewidencją konserwatorską. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyn opisanych powyżej i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.97 §1 pkt 4 k.p.a., Nie doszło tym samym do naruszenia art. 1 ust.1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.16 § 5 p.p.s.a., gdyż ustawa p.p.s.a. nie zawiera takiego przepisu. Nie mógł mieć także zastosowania w sprawie art. 233 k.p.c., bowiem postępowanie administracyjne toczyło się w oparciu o przepisy k.p.a., zaś Sąd I instancji procedował na podstawie ustawy p.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.141§ 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi stwierdzić należy, że Sąd I instancji odniósł się w motywach uzasadnienia, do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 77 , 80 i 107 §1 k.p.a., lecz pominął zarzut naruszenia art.10 k.p.a. To uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a. i §14 ust.2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)