I SA/Wa 1095/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: asesor WSA Anna Fyda-Kawula sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant: referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi W.M., A.S. i D.S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 475/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 7000 (siedem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz W.M., A.S. i D.S. sumę pieniężna wysokości po 3000 (trzy tysiące) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz W.M., A.S. i D.S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. W. M., A. S. i D. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 475/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku Z. P. i W. M. z dnia [...] grudnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]"[...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd upłynął w dniu [...] stycznia 2016 r. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosły skutku 4 grzywny wymierzone organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 23 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 430/16, 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1669/16, 29 maja 2018 r. sygn. akt 293/18 oraz 27 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/19, odpowiednio w kwotach: 500 zł, 1500 zł, 3000 zł i 6000 zł, co w pełni uzasadnia złożoną skargę. Jednocześnie skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie zostały już ustalone wszelkie kwestie formalne, zatem nic nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu złożonego wniosku odszkodowawczego. Tymczasem organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji merytorycznej i działa wbrew ogólnym zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 12, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Zdaniem skarżących zasadne jest przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny w żądanej kwocie, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie skarżących tylko połączone środki dyscyplinujące (grzywna i suma pieniężna) uświadomią organowi nieopłacalność niewykonania wyroku sądu administracyjnego. W konsekwencji skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 10000 zł, płatnej w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażący, przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 5000 zł, zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wskazał, że przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. zgłoszono następców prawnych Z. P. oraz dostarczono stosowne dokumenty w tym zakresie. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ wezwał pełnomocnika stron postępowania do przedłożenia kolejnych dokumentów i wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia [...] marca 2021 r. Prezydent podniósł, że ze względu na szczegółową analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz przygotowywanie rozstrzygnięcia w sprawie nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie zakreślonym w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent [...] nie rozpoznał wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...]. Po wyroku Sądu akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu w dniu [...] listopada 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoczął swój bieg wyznaczony termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. Termin ten upłynął dnia [...] stycznia 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie organowi już czterokrotnie wymierzona została grzywna za niewykonanie powołanego wyroku z 2015 r. wyrokami z dnia: 23 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 430/16, 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1669/16, 29 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 293/18 oraz 27 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/19 (odpowiednio w kwotach: 500 zł, 1500 zł, 3000 zł i 6000 zł). Mimo tego Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Wobec tego Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki o których mowa w art. 154 § 1 i 6 powołanej ustawy, a zatem kolejna skarga o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny jest zasadna. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania. Biorąc pod uwagę upływ 8-letniego okresu od dnia, w którym organ mógł rozpoznać wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. r. oraz 6-letniego okresu niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 475/15, Sąd miarkując wysokość nakładanej grzywny, za najbardziej obecnie adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 uznał grzywnę w kwocie 7000 zł. Określając wysokość grzywny Sąd miał także na uwadze fakt, że jest to już piąta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywnami w kwotach od 500 zł do 6000 zł nie przyniosło żadnego efektu. Przypomnieć przy tym należy, że wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 2 powołanej ustawy Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 475/15, niewątpliwie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność nadal nie rozpatrzył złożonego 8 lat temu wniosku i nie wydał decyzji w niniejszej sprawie. Zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wydanego wyroku niewątpliwie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że organ czynił tak mimo wcześniejszego czterokrotnego ukarania go grzywnami za niewykonanie wyroku oraz upływu ponad 5 lat od wyznaczonego organowi przez Sąd terminu zakończenia sprawy. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy związane z tzw. gruntami [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy. Przy tym organ dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie i w dużych odstępach czasu. Od dnia [...] stycznia 2020 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 1359/19 o ukaraniu Prezydenta po raz czwarty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2015 r., organ pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wystąpił: - do Akademii [...] o udzielenie informacji, od kiedy Akademia włada działkami ew. nr [...] i [...] oraz o nadesłanie stosownych dokumentów, - do Sądu Rejonowego dla [...] o udzielenie zgody na wgląd do zbioru dokumentów przy księdze hipotecznej, w której została uregulowana przedmiotowa nieruchomość. Następne czynności w sprawie organ podjął w dniu [...] maja 2020 r., czyli po upływie 4 miesięcy, kiedy to zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] oraz do pełnomocnika stron postępowania o podanie informacji i przesłanie dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Po upływie kolejnych 3 miesięcy pismem z dnia [...] września 2020 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o konieczności uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego o opracowanie geodezyjne i wyznaczył termin zakończenia postępowania na [...] grudnia 2020 r. Następnie kolejno pismami z dnia [...] października 2020 r. oraz [...] października 2020 r. Prezydent ponownie wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] i do Sądu Rejonowego dla [...] z prośbą o dostarczenie dokumentów i wskazanie informacji. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent poinformował pełnomocnika skarżących, że przedmiotowe postępowanie znajduje się na etapie końcowym i przewidywany termin jego zakończenia to [...] stycznia 2021 r. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2021 r., skierowanym do pełnomocnika skarżących, organ wskazał, że ze względu na trwającą analizę materiału dowodowego przewidywany termin załatwienia sprawy to dzień [...] marca 2021 r. oraz wezwał do złożenia pełnomocnictwa od D. S. Żądany dokument pełnomocnik skarżących przedłożył przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. i od tej daty, pomimo licznych monitów i wezwań skarżących do zakończenia postępowania, organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do jej załatwienia, mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W ocenie Sądu przedstawione okoliczności sprawy dają obecnie podstawy do przyznania na rzecz skarżących od organu tytułem zadośćuczynienia za zaistniałe opóźnienie ustalonej na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej w kwocie po 3000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wskazanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna z art. 154 § 7 powołanej ustawy ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 i 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.