II OSK 2041/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Po 93/10 w sprawie ze skargi A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wójt Gminy Wierzbinek odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wierzbinek. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2007 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Wierzbinek o wydanie zezwolenia na świadczenie na terenie tej gminy usług komunalnych w zakresie odbioru odpadów płynnych i stałych od właścicieli nieruchomości. Ponadto na potwierdzenie gotowości odbioru odpadów stałych wnioskodawca przedłożył umowy zawarte z Miejskim Zakładem Gospodarki Odpadami Komunalnymi w Koninie oraz z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kleczewie. Pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku skarżący nie przedłożył umowy potwierdzającej gotowość odbioru odpadów stałych przez położone na terenie gminy składowisko w Zielonce, a wskazane przedsiębiorcom w zarządzeniu Wójta Gminy Wierzbinek. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wójt Gminy Wierzbinek udzielił skarżącemu zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, natomiast odmówił wydania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 180/08, po rozpatrzeniu skargi skarżącego, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Wierzbinek w części dotyczącej odmowy zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Sąd uchylając wymienione decyzje wskazał, iż zarządzenie Wójta Gminy Wierzbinek będące materialnoprawną podstawą odmowy wydania zezwolenia nie zostało prawidłowo opublikowane jako akt prawa miejscowego. Wójt Gminy Wierzbinek wydał nowe zarządzenie nr 39 z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na świadczenie usług komunalnych i opublikował je w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 204 z dnia 25 listopada 2008 r. pod poz. 3331. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wójt Gminy Wierzbinek odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wskazując, że wnioskodawca nadal nie posiada umowy na przyjmowanie odpadów komunalnych przez składowisko w Zielonce wskazane w zarządzeniu Wójta Gminy Wierzbinek. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że nie zostały wyjaśnione wszystkie kwestie, które podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu w Administracyjnego w Poznaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy Wierzbinek ponownie odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia wskazując, że przedłożone przez przedsiębiorcę potwierdzenie gotowości odbioru odpadów komunalnych przez składowiska w Koninie oraz w Kleczewie nie mogły być uznane za spełniające obowiązek, który został nałożony zarządzeniem Wójta Gminy Wierzbinek nr 39 z dnia 15 października 2008 r. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wierzbinek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że nadal nie zostały rozpoznane sprawy przyjmowania odpadów przez składowisko w Kleczewie, na współpracę z którym powoływał się wnioskodawca. Przed rozstrzygnięciem sprawy organ I instancji ustalił, że zawarta przez wnioskodawcę umowa z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kleczewie nie wyklucza możliwości przyjmowania na składowisko położone w miejscowości Genowefa odpadów komunalnych zebranych na terenie gminy Wierzbinek. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wójt Gminy Wierzbinek ponownie odmówił skarżącemu zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wierzbinek. W uzasadnieniu wskazano, iż pomimo aktualnej umowy z ZGKiM w Kleczewie wnioskodawca nie spełnia ustawowego wymogu przedstawienia "możliwości niezakłóconego składowania odpadów z terenu gminy Wierzbinek na składowisku w miejscowości Zielonka, prowadzonym w ramach WPGO. Wniosek taki stanowi sui generis uzupełnienie wywodów dotyczących związania aktem prawa miejscowego przez organ rozstrzygający w sprawie". Wnioskodawca nie spełnił podstawowego wymogu wynikającego z zarządzenia Wójta Gminy Wierzbinek z dnia 15 października 2008 r., gdyż nie udokumentował gotowości składowania odpadów komunalnych, które nie podlegają segregacji, na składowisku odpadów w miejscowości Zielonka gmina Wierzbinek. W ocenie organu I instancji, bez wpływu na rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostają wywody dotyczące możliwości składowania odpadów na składowisku w miejscowości Genowefa gmina Kleczew. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu prawnym swojej decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do czasu jego zmiany ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. i wskazał, że wymagania, o których mowa w przywołanym przepisie, Wójt Gminy Wierzbinek określił w zarządzeniu z dnia 15 października 2008 r. wskazując jako miejsce odzysku odpadów składowisko w miejscowości Zielonka gmina Wierzbinek. Organ odwoławczy uznał, że zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy Wierzbinek każdy z przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wierzbinek, powinien okazać umowę zapewniającą odbiór zebranych odpadów przez składowisko w miejscowości Zielonka, które zostało ujęte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, a ponadto znajduje się najbliżej miejsca wytwarzania odpadów. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji obszernie przedstawił stan prawny sprawy wywodząc, że zarządzenie nr 39 Wójta Gminy Wierzbinek z dnia 15 października 2008 r. jest aktem prawa miejscowego funkcjonującym w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji, akt ten jako przepis prawa miejscowego, obowiązywał przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia, a przepisy gminne nie mogą być podważane w postępowaniu o wydanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnione było uznanie, że skarżący ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien był we wniosku dodatkowo udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania. Niewątpliwie zatem powinien był przedstawić dokument potwierdzający gotowość przyjmowania określonego rodzaju odpadów, a mianowicie "odpadów komunalnych nie podlegających segregacji", na Gminne Składowisko Odpadów w Zielonce, bowiem miejsce to zostało wskazane w przedmiotowym zarządzeniu Wójta Gminy Wierzbinek. W ocenie Sądu I instancji, trafnie organ odwoławczy wskazał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, iż skarżący udokumentował możliwość składowania odpadów komunalnych na składowisku w miejscowości Genowefa w gminie Kleczew, skoro nie udokumentował gotowości składowania określonego rodzaju odpadów komunalnych (nie podlegających segregacji) na Gminnym Składowisku Odpadów w Zielonce (w gminie Wierzbinek). Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że chociaż z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami uchwalonego przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwałą Nr XIII/170/2003 z dnia 29 września 2003 r. wynika, że zostały w nim uwzględnione zarówno składowisko w Zielonce w gminie Wierzbinek, jak i składowiska w Koninie i Kleczewie, na współpracę z którymi powołuje się skarżący we wniosku, to jednak przedmiotowe zarządzenie nr 39 Wójta Gminy Wierzbinek określało jednoznacznie sposób postępowania z określonym rodzajem odpadów komunalnych i wprost wskazało składowisko w Zielonce w gminie Wierzbinek, jako miejsce składowania tego rodzaju odpadów. Obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę gotowości składowania określonego rodzaju odpadów komunalnych w miejscu wskazanym w zarządzeniu nr 39 Wójta Gminy Wierzbinek nie pozwalał na uznanie, że udokumentowanie zawarcia umowy z innym składowiskiem odpadów, spoza gminy Wierzbinek, które nie zostało wskazane w przedmiotowym zarządzeniu, wyczerpuje warunki z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji wyjaśnił także, że wobec zmiany stanu prawnego poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, który zaistniał w porządku prawnym - zarządzenia nr 39 Wójta Gminy Wierzbinek z dnia 15 października 2008 r. - straciły na aktualności kwestie, czy umowy dotyczące gotowości składowania odpadów w miejscach poza gminą Wierzbinek, którymi legitymował się skarżący, pozwalały na składowanie w tych miejscach odpadów komunalnych zebranych od właścicieli nieruchomości z gminy Wierzbinek. Nie sposób też ogólnego poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 180/08 a dotyczącego sposobu określania miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (w sposób niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości) uznać za wiążącą wskazówkę dla organu rozstrzygającego o wydaniu przedmiotowego zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych. Poglądy takie adresowane były do organu w odniesieniu do procesu stanowienia przepisu gminnego – wydania zarządzenia na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a wyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez pominięcie treści tego przepisu. Po drugie, naruszenie fundamentalnej zasady procedury administracyjnej – art. 7 k.p.a. z powodu braku uwzględnienia słusznego interesu strony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie nastąpiło w tej sprawie podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a., a ponadto Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie dokonuje kontroli ich zastosowania przez właściwe organy. W tej sprawie brak jest także przesłanek do przyjęcia twierdzenia, że właściwe organy w toku postępowania administracyjnego stojąc na straży praworządności nie podjęły z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności, które są konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia tej sprawy, biorąc pod uwagę interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. Z prawidłowo ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego jednoznacznie bowiem wynika, że skarżący jako przedsiębiorca nie spełnił podstawowego obowiązku nałożonego przez zarządzenie Wójta Gminy Wierzbinek nr 39 z dnia 15 października 2008 r., ponieważ nie udokumentował gotowości składowania odpadów komunalnych, które nie podlegają segregacji, na składowisku odpadów w miejscowości Zielonka Gmina Wierzbinek. Z tych względów Wójt Gminy Wierzbinek decyzją z dnia 8 października 2009 r. wydaną na podstawie art. 8a ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 2-2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zarządzenia nr 39 Wójta Gminy Wierzbinek z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych odmówił A.B. zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wierzbinek. W uzasadnieniu powyżej podniesiono, że pomimo aktualnej umowy z ZGKiM w Kleczewie skarżący nie spełnia ustawowego wymogu przedstawienia – zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – "możliwości niezakłóconego składowania odpadów z terenu gminy Wierzbinek na składowisku w miejscowości Zielonka, prowadzonym w ramach WPGO". Ponadto przedmiotowe zarządzenie nr 39 Wójta Gminy Wierzbinek z dnia 15 października 2008 r. będące aktem prawa miejscowego, które zostało promulgowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2008 r. Nr 204, poz. 3331 zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a cyt. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) i zachowało moc obowiązującą także w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej jak i wyroku Sądu I instancji, chociaż kompetencja w tym zakresie przeszła de lege lata na radę gminy (miasta) w świetle znowelizowanego art. 7 ust. 3 i ust. 3a cyt. ustawy o czystości i porządku w gminach. Wynika to jednoznacznie z dyspozycji art. 35 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753) co nastąpiło z dniem 1 sierpnia 2009 r. Powyższy przepis, tj. art. 35 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienionych niniejszą ustawą, zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego, a więc także przedmiotowe zarządzenie nr 39 Wójta Gminy Wierzbinek. Natomiast § 3 ust. 2 pkt e powołanego wyżej zarządzenia nr 39 Wójta Gminy Wierzbinek jednoznacznie stanowi, że przedsiębiorca, który ubiega się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien spełniać następujący obowiązek. Jest to nałożony na niego obowiązek składowania na Gminnym Składowisku Odpadów w Zielonce odpadów komunalnych niepodlegających segregacji, a więc: tworzyw sztucznych nieopakowaniowych, szkła nieopakowaniowego, odpadów mineralnych, drobnej frakcji popiołowej oraz innych strumieni odpadów komunalnych zmieszanych. Po drugie, chybiony w takim stanie faktycznym w tej sprawie jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Wynika to z tego, że brak jest przesłanek do przyjęcia zasadności tego zarzutu także w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej. Powyższe unormowanie stanowi bowiem w swojej hipotezie i dyspozycji normy prawnej, w wersji na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO z dnia 4 grudnia 2009 r., że wszelkie niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, lub w miejscach najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia. Oznacza to, że przedmiotowe Gminne Składowisko Odpadów w Zielonce spełnia wszystkie wyżej wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach ustawowe wymagania, w tym także pod kątem zasady bliskości w obrębie województwa wielkopolskiego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.