II GSK 1520/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 72/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia (...) września 2020 r., nr (...) w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz K. K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Go 72/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. z art. 7, art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ administracji nie dokonał wszechstronnej, wnikliwej oceny materiału dowodowego , które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, co było konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia, iż organ administracji ma obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność w jaki sposób stwierdzone w opinii biegłych cechy osobowości neurotycznej skarżącego mogą wpływać na możliwość kierowania pojazdami; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.) poprzez uznanie, że ustalenia wynikające z opinii biegłych stwierdzające u skarżącego cechy osobowości neurotycznej nie są wystarczającą podstawą do stwierdzenia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego i zachodzi konieczność prowadzenia postępowania, w jaki sposób stwierdzone cechy osobowości neurotycznej mogą wpływać na możliwość kierowania pojazdami, podczas gdy kwestia zaburzeń osobowości jest jednym z elementów oceny przez lekarzy prowadzących badania lekarskie osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2213), a organy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania ustaleń w jaki sposób w i czy w ogóle w konkretnym przypadku owe zaburzenia neurotyczne wpływają na zdolność prowadzenia pojazdów (wystarczy uprawdopodobnienie, że mogą - co ma niewątpliwie w niniejszym przypadku miejsce). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący K.K. - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego specyfika oraz komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie. Rozpatrywana skarga kasacyjna kwestionuje wyrok, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy naruszyły prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej, wnikliwej oceny materiału dowodowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 75 ust.1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie do ustępu 2 pkt 2 tego artykułu badanie lekarskie, o którym mowa w ust. 1, przeprowadza się na podstawie skierowania w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 4, 5 i 7. Zgodnie z art. 99 ust 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Za utrwalone w orzecznictwie uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany. Niezbędne jednak jest wysokie prawdopodobieństwo istotnego zmniejszenia sprawności do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym, co musi być potwierdzone przez właściwego starostę w toku przeprowadzonego postępowania (por. np. wyroki NSA z 18 maja 2020 r. sygn. I OSK 514/19, z 26 maja 2020 r. sygn. I OSK 1739/19, z 5 października 2018 r. sygn. I OSK 2741/16; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem dla prawidłowego zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość brak przeciwskazań zdrowotnych u danej osoby do kierowania pojazdami, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu na badania. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1170/19, z 13 września 2018 r. sygn. I OSK 2774/16). Odnosząc powyższe do zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej zauważyć należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie twierdził, że organy administracji są uprawnione do dokonywania ustaleń w jaki sposób i czy w ogóle w konkretnym przypadku zaburzenia neurotyczne wpływają na zdolność prowadzenia pojazdów i w związku z tym mają obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Oczywistym jest, że dla możliwości wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie stwierdzone zastrzeżenia co do stanu zdrowia (w tym również psychicznego) stanowią przeciwwskazanie do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. W postępowaniu w sprawie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami organy obowiązane są jednak do ustalenia czy istotnie w danym przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, które mogłyby wpływać na zdolność do prowadzenia pojazdów. Zatem okoliczności ustalone przez organ muszą przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że z uwagi na stan zdrowia w stosunku do kierującego mogą występować przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Ustalenia te winny być oparte na wiarygodnych podstawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opinia sądowo-psychiatryczna, co do zasady, z pewnością może stanowić wiarygodny dowód istnienia lub braku przesłanek do skierowania danej osoby na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Istotne jest jednak to czy wnioski w takiej opinii zawarte rzeczywiście wskazują, że w danym przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uzasadniające skierowanie kierowcy na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W rozpatrywanej sprawie jedynym zgromadzonym przez organy dowodem była opinia sądowa psychiatryczno – psychologiczna, sporządzona na potrzeby postępowania karnego, w której wskazano, że u K. K. nie stwierdzono cech upośledzenia umysłowego, objawów choroby psychicznej ani uzależnienia od środków psychoaktywnych". Rozpoznano jedynie "cechy osobowości neurotycznej". W tym stanie Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji odnośnie do znaczenia stanu psychicznego, emocjonalnego kierującego pojazdem dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie znajduje wystarczającego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organów, że stwierdzone u skarżącego cechy osobowości neurotycznej stanowią uzasadnione zastrzeżenie co do stanu zdrowia strony należy zatem uznać za dowolne. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skierowanie kierowcy na badania lekarskie w związku z zawiadomieniem właściwego organu o stanie zdrowia kierowcy, nie może być automatycznie skutkiem tego zawiadomienia. Konieczne jest ustalenie, że wynikają z niego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, które winny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że tego rodzaju ustaleń w rozpatrywanej sprawie zabrakło, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza ogólnymi wywodami dotyczącymi wpływu zdrowia psychicznego na zdolność do prowadzenia pojazdów i stwierdzeniem, że "charakter stwierdzonych zaburzeń uzasadnia podejrzenia co do zdolności prowadzenia pojazdów" zabrakło ustalenia dlaczego w przypadku, w którym "nie stwierdzono cech upośledzenia umysłowego, objawów choroby psychicznej ani uzależnienia od środków psychoaktywnych", a rozpoznano jedynie "cechy osobowości neurotycznej" organ powziął uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, które winny skutkować skierowaniem na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Stanowisko organu słusznie uznane zostało zatem przez Sąd pierwszej instancji za dowolne, a tym samym nie odpowiadające zasadzie prawdy obiektywnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że pełnomocnik skarżącego, który prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.