I SA/Wa 1405/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 1966r. (znak: [...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej jako: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej) orzekło, na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71, dalej jako: "ustawa z 12 marca 1958 r."), o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha po A. H., położonej w [...], grom. [...], pow. [...]. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] października 1966r. (bez znaku) utrzymało decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w mocy. Po rozpatrzeniu wniosku J. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1966r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania podtrzymanego przez następczynię prawną wnioskodawcy A. H. (Skarżąca), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...]marca 2019 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1966 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. art. 104 i 105 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że z treści zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów (w szczególności z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1966 r. utrzymującej w mocy decyzję o przejęciu nieruchomości), wynika, iż A. i Ł. małż. H. nabyli przedmiotową nieruchomość w 1939 r. W 1945 r. nieruchomość ta została przejęta na własność Skarbu Państwa jako mienie [...] na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie wnioskiem z dnia [...] października 1947 r. Starostwo Powiatowe w [...] wystąpiło do Sądu [...] o wpisanie Skarbu Państwa w księdze hipotecznej powyższej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm., dalej: "dekret o reformie rolnej"). Postanowieniem Sądu [...] z dnia [...] stycznia 1948 r. Skarb Państwa został wpisany na powyższej podstawie, jako właściciel tej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej na cele reformy rolnej przejmowano nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy [...] nie-Polaków i obywateli polskich narodowości [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że w przypadku nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej droga administracyjna nie jest dopuszczalna, a sprawa może być rozpoznana tylko przez sąd powszechny. Wojewoda uznał zatem, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, bowiem z uwagi na przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej brak jest przedmiotu postępowania, a co za tym idzie brak jest właściwości organu do orzekania. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z [...] marca 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że za błędne uznaje stanowisko organu pierwszej instancji, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Wyjaśnił że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Minister uznał jednak, że rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji Wojewody wyrażająca wolę organu odpowiada prawu, bowiem umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a jest zasadne ale z innych powodów niż wskazane przez organ stopnia wojewódzkiego. Minister wyjaśnił, że objęta nadzorem decyzja z dnia [...] sierpnia 1966r. została w trybie instancyjnym utrzymana w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1966 r. Podniósł, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym są decyzje obu instancji. Nadzór ten nie jest prowadzony wielokrotnie i odrębnie co do każdej z decyzji wydanych w różnych instancjach w tej samej sprawie. Jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego (lub obu). Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania, w warunkach stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej, stanowiłoby stan niepewności prawnej, a ponadto prowadziłoby do niewykonania orzeczenia nadzorczego, stanowiącej przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Ministra pisma Skarżącej z [...] października 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uznać należało za inicjujące postępowanie również w stosunku do decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1966 r. Minister wyjaśnił następnie, że organem wyższego stopnia wobec Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - zgodnie z przepisem art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. jest aktualnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wojewoda był zatem organem niewłaściwym do skontrolowania orzeczeń wydanych na podstawie art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. Stąd rozstrzygnięcie organu stopnia wojewódzkiego o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego należało zakwalifikować jako prawidłowe. Minister zaznaczył jednocześnie, że nie mógł uchylić decyzji Wojewody z [...] marca 2019r. i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż takie rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazał, że sprawa wszczęta na wniosek Skarżącej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności zostanie rozpatrzona merytorycznie przez niego z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody, który - w ocenie Ministra nie był organem właściwym w sprawie. Decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r. Skarżąca zarzuciła ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra ze względu na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r. ze względu na to, że została ona wydana z naruszaniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz orzeczenie o kosztach postępowania w tym i o kosztach zastępstwa procesowego z uwzględnieniem bezprecedensowo przewlekłego i pokrętnego sposobu załatwiania niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Podstawą rozstrzygnięcia organu drugiej instancji było ustalenie, że wniosek o stwierdzenie nieważności obejmował decyzje organów obu instancji, to jest zarówno decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1966 r. jak i decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1966 r. Organ uznał również, że Wojewoda nie był właściwy rzeczowo do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1966 r. wydanej na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Minister uznał zatem, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji może być przeprowadzone. Jednocześnie uznał, że Wojewoda nie był organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1966 r. Z tego ostatniego powodu, to jest z uwagi na brak właściwości po stronie Wojewody do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności Minister utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Jeżeli Minister uznał, że decyzja organu pierwszej instancji była wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo, a w konsekwencji dotknięta jest wadą nieważności, jego obowiązkiem było jej uchylenie w ramach kontroli instancyjnej i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że dopiero na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1966 r. We wcześniejszych pismach, w tym w powołanych przez Ministra pismach z [...] października 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. Skarżąca wskazywała wyraźnie, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1966 r., a więc decyzji pierwszoinstancyjnej. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym wskazaniu w uzasadnieniu decyzji Ministra, że w jego ocenie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji obu instancji wydanych w latach 60 tych ubiegłego wieku powoduje, że powstają wątpliwości co do tego, jakie postępowanie i w jakim zakresie zostało przez Ministra umorzone. Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że podziela stanowisko Ministra zgodnie z którym Wojewoda błędnie uznał, iż postępowanie dotyczy przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 2 lit. b) dekretu o reformie rolnej. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy bowiem decyzji wydanych w trybie art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. , a postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie jest dopuszczalne i nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W konsekwencji rozpoznając ponownie sprawę Minister uchyli decyzję Wojewody i umorzy postępowanie przed organem pierwszej instancji jako niewłaściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sąd wyjaśnia również, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące bardzo długiego okresu procedowania w niniejszej sprawie przez organy mogły być przez Skarżącą zwalczane ale w ewentualnej skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organy administracji. Skarga taka nie została jednak wniesiona. Jeżeli w ocenie strony organ nie podejmuje czynności mających na celu rozpoznanie jej wniosku, to strona taka ma możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z przepisów k.p.a. dotyczących ponaglenia organu jak również z możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu czy też przewlekle prowadzenie postępowania. Końcowo sąd wskazuje, że uznał skargę za wniesioną w terminie. Decyzja Ministra została doręczona pełnomocnikowi Skarżącej [...] marca 2020 r., skarga wniesiona została [...] czerwca 2020 r . Jest to spowodowane następującymi okolicznościami : Ustawa 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) ze zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) wprowadzała wstrzymanie rozpoczęcia biegu i zawieszenie biegu terminów sądowych od dnia ogłoszenia na terytorium RP stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 15zzs1 ust. 1 pkt 1). Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.). Stan zagrożenia epidemicznego został zgodnie z tym rozporządzeniem wprowadzony na terytorium RP 14 marca 2020 (sobota). Przepis art. 15zzs1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 31 marca 2020 r. może być rozumiany w ten sposób, że zawieszenie i wstrzymanie nastąpiło 31 marca, czyli od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy. Może być jednak rozumiany również w ten sposób, że nowelizacja dotyczy wstrzymania biegu terminów sądowych i procesowych począwszy od dnia 14 marca 2020 r., czyli od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę przyjąć należy drugą wykładnię jako korzystniejszą dla stron, chroniącą ich prawo do sądu oraz pozwalającą na uniknięcie dodatkowych czynności w postaci np. rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminu. Zatem skoro w niniejszej sprawie decyzja doręczona została pełnomocnikowi Skarżącej [...] marca 2020 r. to należało uznać, że nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin ten rozpoczął bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 z 15 maja 2020). Ustawa ta weszła w życie 16 maja 2020, zatem terminy procesowe i sądowe rozpoczęły bieg 24 maja 2020 (niedziela). Okres trzydziestodniowy do wniesienia skargi kasacyjnej upłynął zatem [...] czerwca 2020 r. Skoro skarga nadana została [...] czerwca 2020 r. oznacza to, że wniesiona została w terminie. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.