II SAB/Ol 93/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia I. oddala skargę w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. J.H. zwrócił się do PINB dla miasta A o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 K.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. wątpliwości co do treści postanowienia PINB dla miasta A z dnia "[...]" oraz zawnioskował na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie ww. postanowienia co do rozstrzygnięcia. Zwrócił się o wyjaśnienie m.in. tego: - jakiego obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę dotyczy postanowienie PINB Nr "[...]" z "[...]" Czy postanowienie dotyczy całego budynku mieszkalnego przy ul. A, czy jego części, jeśli tak to której części, - wyjaśnienie, z jakim zakresem rozbiórki (wyszczególnienie zakresu robót rozbiórkowych) wiązać się będzie, w świetle rozstrzygnięcia dokonanego postanowieniem PINB z dnia "[...]", niewypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem z "[...]" (bądź w przypadku stwierdzenia, że obiekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Postanowieniem z dnia "[...]", PINB dla miasta A odmówił stronie uzupełnienia postanowienia z dnia "[...]". Pismem z dnia 17 sierpnia 2017r. J. H. wystosował na podstawie art. 37 K.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na bezczynność i przewlekłość w załatwieniu wniosku z dnia 30 czerwca 2017r. Strona wskazała, że organ nie udzielił żadnej odpowiedzi dotyczącej pkt 2 tego wniosku, nie udzielił żadnych wyjaśnień co do treści postanowienia PINB z "[...]", pomimo, że k.p.a. przewiduje udzielenie wyjaśnień w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowieniem z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanego postanowienia z "[...]". Organ stwierdził, że zarówno treść jak i rozstrzygnięcie rzeczonego postanowienia z dnia "[...]", nie budzą wątpliwości. Następnie pismem z dnia 13 września 2017r. J. H. wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość PINB dla miasta A w niezałatwieniu jego wniosku z dnia 30 czerwca 2017 r. złożonego na podstawie art. 113 § 2 w związku z art. 126 k.p.a., dotyczącego wyjaśnienia treści postanowienia wydanego przez PINB dla miasta A z dnia "[...]". W ocenie strony uchylaniem się od dokonania wnioskowanych przez nią wyjaśnień było wydanie przez PINB dla miasta A, po złożeniu przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., postanowienia z dnia 6 września 2017 r. na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia "[...]". Przepis ten, jak i żadne inne nie przewidują odmowy dokonania wyjaśnienia, pozorując brak bezczynności i rzekome załatwienie wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2017 r., przez co postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W konsekwencji jest to działanie PINB dla miasta A na szkodę skarżącego poprzez celowe utrudnianie obrony w toczącym się postępowaniu odwoławczym przed WINB w sprawie postanowienia PINB dla miasta A z "[...]". Skarżący wniósł o uwzględnienie jego skargi, zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A do niezwłocznego dokonania wyjaśnień co do treści postanowienia z dnia "[...]" w zakresie wnioskowanym przez skarżącego w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r.; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że organ bezspornie postanowieniem z dnia "[...]" ustosunkował się do wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2017r., a więc nie pozostaje w bezczynności. Organ nie podzielił również interpretacji treści art. 113 § 3 k.p.a. dokonanej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4a, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. skarga na bezczynność ( przewlekłe prowadzenie postępowania ) organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej: k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy wpierw ustalić, czy na takim organie ciąży, wynikający z przepisów prawa, obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji - czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Nadto stosownie do art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Natomiast stosownie do brzmienia art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w punktach 1-5 ww. artykułu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za niedopuszczalną uznaje się skargę, która została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Powyższe wyliczenie środków ma charakter przykładowy i należy uznać, że w wypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim będzie ponaglenie przewidziane w art. 37 k.p.a., które strona na gruncie niniejszej sprawy wniosła. Trzeba mieć również na uwadze, że stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a.. Natomiast zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 tego przepisu). Na gruncie niniejszej sprawy pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. J. H. zwrócił się do PINB dla miasta A m.in. o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 w związku z art. 126 K.p.a. wątpliwości co do treści postanowienia PINB dla miasta A z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta A odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanego postanowienia z dnia "[...]". Organ stwierdził, że zarówno treść jak i rozstrzygnięcie rzeczonego postanowienia z dnia "[...]", nie budzą wątpliwości. W ocenie skarżącego jego wniosek we wskazanym wyżej zakresie nie został rozpoznany i organ pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu wniosek strony został bezsprzecznie rozpoznany przez organ nadzoru budowlanego I stopnia w ten sposób, że odmówił on wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanego postanowienia. W ocenie skarżącego jednak jest to rozstrzygnięcie niedopuszczalne w myśl przepisu art. 113 k.p.a. Stanowisko skarżącego nie jest jednak zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że w myśl przywołanego przepisu art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Z tego przepisu jasno wynika, że jeżeli strona postępowania, występująca jako adresat decyzji ma wątpliwości co do treści decyzji, a w konsekwencji trudności z właściwą oceną swojej sytuacji prawnej, ma prawo do uzyskania odpowiedniego wyjaśnienia. Powołany przepis nie precyzuje wprawdzie wątpliwości, które podlegają wyjaśnieniu, skoro jednak mają one dotyczyć treści decyzji (postanowienia), to jest oczywiste, że organ zobowiązany jest wyjaśnić decyzję (postanowienie), gdy jest ona niejednoznaczna lub sformułowana w sposób utrudniający ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli chodzi o procedurę omawianego uprawnienia strony oraz odpowiadającego mu obowiązku organu, który wydał określone rozstrzygnięcie, to wnioskowi strony musi odpowiadać postanowienie organu. W konsekwencji tego unormowania nie może budzić zastrzeżeń stanowisko, że w razie uznania, iż wniosek strony nie znajduje uzasadnienia, na przykład dlatego, że rozstrzygnięcie jest jasne i jednoznaczne, to jedyną dopuszczalną formą załatwienia takiego wniosku jest postanowienie o odmowie udzielenia żądanych przez stronę wyjaśnień (vide: postanowienie Sadu Najwyższego z 6 czerwca 2002r., III RN 88/01, OSNP 2003/7/166). Skoro zatem PINB dla miasta A przed wniesieniem skargi, bo w dniu 6 września 2017 r. wydał postanowienie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia "[...]", to nie można stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności tylko dlatego, że skarżący uznał, iż odmowa wyjaśnienia wątpliwości była błędna. Organ rozpoznał bowiem w prawnie dopuszczalny sposób wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2017r. Dlatego też Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku o oddaleniu skargi w zakresie bezczynności. Jednakże Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W literaturze przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy strona skarżąca przedłożyła wniosek w dniu 30 czerwca 2017r., natomiast stosowne postanowienie w wyniku rozpoznania tego wniosku, zostało wydane w dniu 6 września 2017r., czyli z naruszeniem terminów przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35). Tymczasem, biorąc pod uwagę nikły stopień skomplikowania rozstrzygnięcia organu, należy uznać, że powinien on wydać swoje postanowienie niezwłocznie, najpóźniej w ciągu miesiąca od wpłynięcia wniosku strony. Tego jednak organ nadzoru budowlanego nie uczynił, przez co dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Dowodem na słuszność tej tezy jest wydanie w dniu 5 lipca 2017 r. postanowienia dotyczącego uzupełnienia postanowienia z dnia 22 czerwca 2017 r., który to wniosek został zgłoszony w tym samym piśmie co wniosek o wyjaśnienie treści postanowienia. Jeśli chodzi o kwalifikowaną formę przewlekłości, a mianowicie prowadzenie postępowania z rażącą przewlekłością, istotne znaczenie ma ocena działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Na ocenę tych działań niewątpliwie ma wpływ m.in. liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem, za działanie "rażące" należy uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Takiego postępowania organu Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził, ponieważ zaistniała przewlekłość nie miała charakter znacznego. Tak jak wyżej podniesiono w dniu 5 lipca wydane zostało postanowienie o odmowie uzupełnienia wcześniejszego postanowienia, co mogło wprowadzić organ w mylne przekonanie, iż wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2017 r. został załatwiony w całości. Dlatego też w pkt III sentencji wyroku stwierdzono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od powyższego organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.