I GSK 815/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 271/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) wyrokiem z 9 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 271/20, w wyniku rozpoznania skargi A. sp. z o.o. w K. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję. Dyrektor ARiMR skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie prawa materialnego: - § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), poprzez przyjęcie, iż brak spełnienia warunku posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nie stanowi naruszenia innych warunków przyznania płatności powodujących obowiązek zwrotu płatności za lata 2012-2015; - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505; dalej: ustawa o ARiMR), poprzez przyjęcie, że doszło do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2015 z naruszeniem prawa w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu płatności za 2016 r., stwierdzającej wystąpienie nieprawidłowości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w tym konkretnym roku; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego i braku naruszenia prawa procesowego; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735; dalej: kpa), poprzez przyjęcie, że organ zobowiązany był dokonać ustalenia podstaw faktycznych mających świadczyć, że program rolnośrodowiskowy nie był prawidłowo realizowany w każdym roku gospodarczym 2012, 2013, 2014 i 2015, podczas gdy stwierdzenie braku spełnienia wymagań dla przyznanej płatności i rolnośrodowiskowej w ramach określonego pakietu czy warunku odnosi się do całego okresu trwania zobowiązania. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Dyrektor ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest jednak przypomnienie kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy i powodów uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2020 r. Spółka realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w latach 2012-2016. Za poszczególne lata 2012-2015 spółce zostały wypłacone wnioskowane płatności. Natomiast za 2016 r., z uwagi na ustalenie, że spółka nie posiada tytułu prawnego do wszystkich zadeklarowanych do płatności działek, tj. gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) i tej części zobowiązania nie spełniła warunku do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. z tytułu Wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 oraz odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.10 Użytki przyrodnicze – Natura 2000. Powyższe spowodowało wszczęcie postępowanie przez organ co do poprzednich lat płatności w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, którego rezultatem była decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2015. WSA wskazał, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1936; dalej: ustawa o PROW) – po nowelizacji dokonanej 15 marca 2016 r. na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach z w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337) – w art. 18 ust. 4 stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. WSA zaznaczył, że z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wynika, że do pomocy finansowej, unormowanej ustawą o PROW, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności i tej pomocy: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe. Wcześniej takiego kryterium pomocowego (uzależnienie pomocy od legitymowania się wnioskodawcy tytułem prawnym do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) ustawa o PROW nie przewidywała, podobnie jak i przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych z 2009 r. i 2013 r. W tym drugim rozporządzeniu wprowadzono w 2016 r. zmianę polegającą na dodaniu § 23 ust. 1a – w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do którego ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. Nowe uregulowanie zostało wprowadzone na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 kwietnia 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 609). Przepis przejściowy (§ 2) określa, że do przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2016 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2016 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe. WSA wywiódł, że z powyższych przepisów nie wynika, aby w 2012, 2013, 2014 i 2015 r. w przypadku zgłoszenia do płatności działek będących własnością Skarbu Państwa, wnioskodawca musiał spełniać nowe kryterium pomocowe określone w art. 18 ust. 4 ustawy o PROW oraz w § 23 ust. 1a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W związku z tym nie można zaakceptować, że w związku z istnieniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności za 2016 r., przesądzającej o nieprawidłowościach w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i oznaczającej, że spółka nie wywiązała się z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, wystąpiły podstawy do żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie. A także poglądu organu, że stwierdzony w sprawie brak spełnienia warunku posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy zakwalifikować zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodują obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe, a zwłaszcza w sytuacji, kiedy organ nie wyjaśnia na czym polegały nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego w latach 2012-2015. Sprawę płatności za 2016 r. WSA uznał za niebudzącą wątpliwości, co do tego, że beneficjent pomocy musi się legitymować tytułem prawnym do gruntu wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i spółka tytułu prawnego do działek należących do tego Zasobu nie posiadała. WSA podkreślił, że zasadą jest zwrot nienależnie pobranych płatności, co nie oznacza, że organ jest zwolniony z obowiązku podania podstaw faktycznych mających świadczyć, że program rolnośrodowiskowy nie był prawidłowo realizowany. Rzeczą organu było odnieść się do podstawowej kwestii, a mianowicie jak faktycznie wyglądała realizacja zobowiązanie rolnośrodowiskowego z nawiązaniem do wymogów określonych w przepisach określających przesłanki do uzyskania płatności w każdym roku gospodarczym 2012, 2013, 2014 i 2015. Wyjaśnienie tego zagadnienia było czynnością konieczną w aspekcie art. 107 § 3 kpa. Z akt sprawy nie wynika, że spółka nie dysponowała gruntami rolnym wchodzącymi do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wstrzymywała się od fizycznej (rzeczywistej) realizacji przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych w zakresie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej i jej zwrotu w kontekście przepisów wykonawczych zawartych w obu rozporządzeniach rolnośrodowiskowych z 2009 i 2013 r. Przy czym WSA podkreślił, że dla przyznania pomocy określonej w ustawie PROW istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ww. ustawy, a wnioskodawca nie musi wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z odpowiednimi normami. Mając na uwadze tak przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, wskazać należy zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważania wywodu WSA, że wprowadzony 30 kwietnia 2016 r. warunek posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nie stanowi naruszenia innych warunków przyznania płatności powodujących obowiązek zwrotu płatności za lata 2012-2015. Dyrektor ARiMR w tym zakresie zarzuca naruszenie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez przyjęcie, że doszło do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2015 z naruszeniem prawa w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu płatności za 2016 r., stwierdzającej wystąpienie nieprawidłowości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w tym roku. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. –płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację WSA zawartą w zaskarżonym wyroku, że nowy (dodatkowy) warunek do przyznania płatności rolnośrodowiskowych, w postaci posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, ma zastosowanie od chwili jego wprowadzenia, czyli od 30 kwietnia 2016 r. Wcześniej takiego kryterium pomocowego ustawa o PROW ani rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. nie przewidywały. Ponadto jasno z przepisów przejściowych wynika, tj. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 kwietnia 2016 r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe, że postępowań w sprawach dotyczących płatności i tej pomocy wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a w przypadku płatności rolnośrodowiskowej wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2016 r. Oznacza to, że warunek w postaci posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa należy wykazywać we wnioskach o płatności od 30 kwietnia 2016 r. W tej sytuacji nie mam podstaw do przyjęcia – jak tego chce Dyrektor ARiMR – że za lata 2012-2015 spółka nie spełniła "innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu", tj. posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa określonego w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższy pogląd wzmacnia treść § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W myśl którego – inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest: inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Mając na uwadze powyższe uregulowanie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że taka sytuacją jest zmiana stanu prawnego w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Spółka podejmując bowiem pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2012 r. czyniła to w ówczesnych warunkach prawnych niewymagających tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a jedynie posiadania gruntów rolnych rozumianych jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tym samym spółka nie mogła antycypować, że ustawodawca w piątym roku płatność wprowadzi w istocie nowy warunek do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Taką sytuację należy zatem traktować jako przypadek, o jakim mowa w przywołanym § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przez WSA § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jest chybiony. Ocena tego zarzutu przekłada się bezpośrednio na niezasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w postaci naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy ustawa o ARiMR oraz przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. WSA wywiódł bowiem prawidłowo, że z przepisów ustawy o PROW i rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wynika, aby w latach 2012-2015 w przypadku zgłoszenia do płatności działek będących własnością Skarbu Państwa, wnioskodawca musiał spełniać nowe kryterium pomocowe określone w art. 18 ust. 4 ustawy o PROW i w § 23 ust. 1a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W związku z tym WSA prawidłowo wskazał, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności za 2016 r., przesądzającej o nieprawidłowościach w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i oznaczającej, że spółka nie wywiązała się z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r., nie oznacza, że wystąpiły podstawy do żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie. Zważywszy, że Dyrektor ARiMR, oprócz braku spełnienia warunku posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, który jak wykazano nie obowiązywał przed 30 kwietnia 2016 r., nie wyjaśnia na czym polegały nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego w latach 2012-2015. Tak więc WSA właściwie uznał, że aby organ móc zakwestionować zasadność wypłaconych płatności za lata 2012-2015 powinien podać podstawy faktyczne mające świadczyć, że program rolnośrodowiskowy nie był prawidłowo realizowany, a mianowicie jak faktycznie wyglądała realizacja zobowiązanie rolnośrodowiskowego z nawiązaniem do wymogów określonych w przepisach określających przesłanki do uzyskania płatności w każdym roku gospodarczym 2012, 2013, 2014 i 2015. W sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, aby spółka nie dysponowała gruntami rolnym wchodzącymi do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wstrzymywała się od rzeczywistej realizacji przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za nieusprawiedliwione zarzuty dotyczące wymienionych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi i Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa.