III SA/Kr 651/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lutego 2021 r., działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 6 pkt 4 i pkt 14, art. 8, art. 60 ust.1 i 2, jak też art. 61 ust.1 i 2, art. 62 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876), po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji z dnia [...] 2020 r., znak: [...], wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt M. M. w Domu Pomocy Społecznej – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w decyzji z dnia [...] 2020 r., znak: [...], ustalił odpłatność za pobyt M. M. w Domu Pomocy Społecznej dla Z. M. W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, iż decyzja została wydana zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Starosty z dnia 8 lutego 2019 r. w sprawie określenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej na rok 2019, który to koszt pobytu w DPS wynosi 3.538,62 zł. Wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] odpłatność po stronie M. M. została ustalona w wysokości 1.309,37 zł miesięcznie. Zgodnie z umową nr [...] odpłatność za pobyt matki w DPS w kwocie 1.278,69 zł obciąża brata skarżącego – J. M. Stosownie do art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej organ I instancji wydał decyzję w sprawie ustalenia opłaty ponoszonej przez Z. M. za pobyt w domu pomocy społecznej jego matki M. M. w wysokości odpowiednio od dnia 15 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. w kwocie145,45 zł, od dnia 1 listopada 2019 r. w kwocie 265,23 zł. Pozostałą część odpłatności za pobyt M. M. w DPS ponosi Gmina. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M. podniósł, iż organ dokonał błędnego wyliczenia dochodu jego rodziny, albowiem jako podstawę do wyliczeń przyjął dochód osiągany w miesiącach lipiec i sierpień, które to miesiące znacząco odbiegają w wysokości dochodu od pozostałych w ciągu roku. Ponadto skarżący podniósł, że jego żona nie ma obowiązku alimentacyjnego wobec teściowej i w związku z tym nie zamierza udostępnić wysokości swoich dochodów. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie rozstrzygnięcie z dnia 22 lutego 2021 r., w którym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca tego domu, który to koszt w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta, stosownie zaś do art. 61 ust.2, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak, niż 70% swojego dochodu oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej w wysokości różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu. Wskazano dalej, że zgodnie wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartymi w decyzji z dnia [...] 2020 r., [...], przyjęto za dochód żony skarżącego M. M. kwotę netto 3.106,55 zł (tj. średnie wynagrodzenie ustalone na podstawie zaświadczenia z dnia 26 sierpnia 2019 r.). Po uwzględnieniu zaleceń zawartych w ww. decyzji, dochód rodziny skarżącego, wg organu odwoławczego, wyniósł w rezultacie kwotę 6.601,23 zł (złożoną z: wynagrodzenia Z. M. – 2.442,68 zł, wynagrodzenia M. M. 3.106,55 zł, świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej w wysokości 1.052,00 zł). W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że skoro kryterium dla osoby gospodarującej w czteroosobowej rodzinie wynosi 6.336,00 zł (zgodnie z art. 8 ust.2 ustawy o pomocy społecznej kryterium dla osoby w rodzinie wynosi 528,00 zł x 4 osoby x 300% = 6.336,00 zł) to dochód w rodzinie skarżącego przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie o 265,23 zł. Kwota ta stanowi zatem wysokość opłaty jaką skarżący obowiązany jest ponosić za pobyt swojej matki w DPS. Mając to na uwadze, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał obliczeń prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. Nadto organ odwoławczy odparł zarzuty Z. M., kwestionujące prawidłowość wyliczenia dochodu, wskazując, że w tej sprawie wzięto za podstawę średni dochód uzyskiwany przez żonę skarżącego. Odnosząc się do zarzutu w zakresie uwzględnienia w niniejszej sprawie dochodu żony odwołującego się, która nie ma obowiązku alimentacyjnego w stosunku do jego matki, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią definicji pojęć ustawowych używanych w ustawie o pomocy społecznej (art. 6 pkt 4, art. 6 pkt 14 ustawy) – żona odwołującego się objęta jest ustawową definicją rodziny i jej dochód wchodzi w skład dochodu rodziny. Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. Z. M. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1) Naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 2 lit. b a contrario w zw. z art. 60 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – przez ustalenie odpłatności za pobyt M. M. w DPS wobec skarżącego, który zgodnie z treścią art. 60 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s. winien być od tejże opłaty zwolniony; 2) Błędną wykładnię art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i w konsekwencji jego niezastosowanie, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni przywołanych przepisów organ winien był ustalić, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej nie podlega wliczeniu do dochód stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej; 3) W konsekwencji powyższego, błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, od której skarżący winien być zwolniony oraz stwierdzeniu, że pobierane przez skarżącego świadczenia wychowawcze – wbrew dyspozycji ustawy podlegają wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 1-3 i 4 pkt 1-10 u.p.s. Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich jego przedstawiciela ustawowego, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Jednocześnie w ust. 2 art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność w/w osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie), albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2 tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Decyzja o ustaleniu opłat zabezpiecza interes gminy, która zastępczo będzie musiała wyłożyć za osoby zobowiązane, brakujące koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że wydanie decyzji opartej o treść art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków wyłożonych zastępczo przez gminę na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, powinno nastąpić dopiero po decyzyjnym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2012r., I OSK 653/12, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17, CBOSA) wprost stwierdził, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącego opłat z tytułu pobytu jego matki – M. M. w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Skarżący jest bowiem synem M. M. (zstępnym), a dochód netto na osobę w rodzinie skarżącego przewyższał kwotę wolną od przeznaczenia na opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, tj. 300% ustawowego kryterium dochodowego. Stosownie bowiem z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, że stosownie do art. 6 pkt 4 u.p.s., który określa, że za dochód rodziny uznaje się sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie – dochód żony skarżącego M. M., pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym – należy uznać za część dochodu rodziny. Średnie wynagrodzenie M. M., stosownie do zaświadczenia z dnia 26 sierpnia 2019 r. wynosiło 3 106,55 zł. Głównym zarzutem, wokół którego oscylowała zawarta w skardze argumentacja, było zaliczenie przez organ administracyjny w poczet dochodu rodziny świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej w wysokości 1 052,00 zł. Przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie wlicza się pewnych kategorii świadczeń lub innych dochodów. Zdaniem skarżącego, wspomniane świadczenie (na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej) stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 7 nie podlega wliczeniu do dochodu. W ocenie Sądu, jest to stanowisko błędne i nieznajdujące pokrycia w obowiązującym stanie prawnym. Przepis art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s. stanowi, że do dochodu nie wlicza się świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821). Przepis art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821) stanowi w ust. 1: Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie – w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 2) 1000 zł miesięcznie – w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Z kolei z ust. 1a. wynika, iż: Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Zatem świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie znajduje się w katalogu świadczeń podlegających wyłączeniu na mocy art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s. Wyłączeniu podlega bowiem (nie jest wliczany do dochodu) przewidziany w art. 80 ust. 1 a ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – dodatek wychowawczy, który nie jest tożsamy ze świadczeniem na pokrycie kosztów utrzymania wymienionym w art. 80 ust. 1 tej ustawy. Organy administracyjne prawidłowo zaliczyły w poczet dochodu rodziny skarżącego świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej (o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.