II OSK 1447/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 39/11 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowo- gospodarczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1447 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę L. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowo -gospodarczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 1 kwietniu 2009 r. kontroli na działce w R. stwierdzono, że na jej terenie, przy wschodniej granicy, za budynkiem stodoły znajduje się obiekt o wymiarach zewnętrznych 4,34 x 8,80 m. Obiekt jest konstrukcji murowanej z jednospadowym dachem konstrukcji drewnianej o pochyleniu połaci w kierunku wschodnim, tj. na sąsiednią nieruchomość. Dach pokryty blachą trapezową nie ma orynnowania. W murowanej ścianie zachodniej obiektu wbudowano dwie bramy metalowej konstrukcji. Obiekt składa się z dwóch pomieszczeń, z których pomieszczenie o wymiarach 4,05 x 4,05 m posiada wszystkie ściany murowane z pustaków żużlobetonowych (również od granicy) gr. 20 cm. W pomieszczeniu nie ma posadzki oraz instalacji. W drugim pomieszczeniu o wymiarach 4,05 x 4,60 m ścianę od strony wschodniej (granicy) stanowi prefabrykowane ogrodzenie z płyt betonowych, na którym wspiera się drewniana konstrukcja dachu. Od strony północnej pomieszczenia ścianę stanowi mur z siporeksu o wysokości 1,60 m, powyżej którego ściana jest drewniana do wys. 0,80 m. Pomieszczenie posiada posadzkę betonową, brak jest w nim instalacji oraz wentylacji. W murowanej ścianie od strony zachodniej wbudowana jest brama konstrukcji stalowej obłożona blachą trapezową. Uczestnicząca w oględzinach L. N. oświadczyła, że wyżej opisany obiekt służy do przetrzymywania w nim ciągnika oraz sprzętu rolniczego i płodów rolnych. Nadto podała, że został on wybudowany w 2000 r. przez jej matkę Z. J. Oświadczyła również, że w miejscu obecnie istniejącego budynku stała drewniana szopa o zbliżonych wymiarach jak obecny budynek. Szopa została całkowicie rozebrana w czasie zmiany ogrodzenia z drewnianego na betonowe i w tym miejscu został wybudowany nowy budynek. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczo- garażowego, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na L. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. określonych w nim dokumentów. Pismem z dnia 5 października 2009 r. L. N. poinformowała organ, że ze względu na złą sytuację finansową nie uiści opłaty legalizacyjnej, a do rozbiórki garażu przystąpi wiosną 2010 r. W związku z powyższym, organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił powyższe, własne postanowienie. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. organ nakazał L. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo- gospodarczego. Na skutek wniesionego przez L. N. odwołania powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał L. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo- gospodarczego konstrukcji murowano- drewnianej o wymiarach zewnętrznych 4,34 x 8,80 m, przy wschodniej granicy działki nr [...], położonej w R., gm. P. z określeniem, iż rozbiórce podlegają: konstrukcja dachu wraz z pokryciem blachą trapezową, ściany murowane i drewniane wraz z prowizoryczną konstrukcją drewnianą i z przymocowanym do niej wypełnieniem z desek pomiędzy ogrodzeniem a połacią dachu, fundamenty betonowe oraz posadzka betonowa. Jednocześnie zobowiązano stronę do uporządkowania terenu po dokonanej rozbiórce. W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez L. N., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że L. N. jako właścicielka działki nr [...] w R., gm. P., przyjmując w spadku tę nieruchomość weszła we wszelkie prawa i obowiązki po byłym jej właścicielu. Zdaniem organu potwierdzeniem, że budynek został wybudowany po roku 2003 jest kopia mapy inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej z przyłączami domowymi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starachowicach przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 września 2003 r., na której nie ma naniesionego przedmiotowego budynku gospodarczo- garażowego. Również na mapie, na której wykonano projekt sieci kanalizacji sanitarnej z sierpnia 1999 r. brak jest tego obiektu. Niezależnie jednak od tego, czy budynek został wzniesiony w 2003 r., czy też jak twierdzi L. N. w 2000 r., to i tak w stosunku do niego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto organ odwoławczy, wskazując na położenie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, przylegającego do innego budynku garażowego oraz do stodoły, stwierdził, że takie jego usytuowanie było niezgodne zarówno z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planem zagospodarowania przestrzennego, jak i jest niezgodne z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin, zatwierdzonym uchwałą nr XXX/282/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. nr 292, poz. 3383). § 21 tego ostatniego stanowi, że na obszarze oznaczonym symbolem 02MNR- teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w granicy działki, pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego. Tymczasem szerokość przedmiotowej działki wynosi ok. 19 m, co daje możliwość wybudowania takiego obiektu jako wolnostojącego z zachowaniem odległości od sąsiedniej granicy zgodnej z przepisami. Także zgodnie z ww. § 21 obiekty gospodarcze i garażowe mogą być realizowane jako dobudowane do budynków mieszkalnych lub wolnostojące, zaś przedmiotowy budynek dobudowany jest do innego budynku garażowego i do stodoły. Jego usytuowanie jest też niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z § 28 ust. 2 tego rozporządzenia, gdyż wody opadowe z dachu jednospadkowego tego obiektu są odprowadzane na teren sąsiedniej działki. Konkludując, organ II instancji stwierdził, że skoro usytuowanie budynku garażowego bezpośrednio przy granicy działki jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003 r. jak i obowiązującego obecnie, a ponadto skoro obiekt narusza przepisy techniczno- budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go w całości lub w części do stanu zgodnego z prawem, gdyż wiązałoby się to z innym jego usytuowaniem, legalizacja popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie jest możliwa. Skargę na powyższą decyzję złożyła L. N., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że przedmiotowy budynek garażowo- gospodarczy nie istniał w 2003 r., podczas gdy został on wybudowany w obecnym kształcie w latach 1999- 2000, zaś wcześniej funkcjonował jako wiata drewniana. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnośnie zarzutów dotyczących daty wybudowania przedmiotowego budynku Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż z uwagi na datę realizacji tegoż obiektu, to jest po 2003 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1994r. Prawo budowlane, w tym przepisy zawarte w art. 48. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentacji związanej z projektowaniem i wykonaniem instalacji kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przebiegającej między innymi przez działkę skarżącej, w miejscu, gdzie aktualnie usytuowany jest przedmiotowy budynek wynika, że zarówno w 1999 r., jak i w 2003 r. w tym miejscu nie było żadnego obiektu budowlanego. Z uwagi na rozmiary budynku 4,34 m x 8,80 m i zajmowaną przez niego powierzchnię (ponad 38 m2) nie może budzić wątpliwości, że jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, iż legalizacja przedmiotowego obiektu nie jest możliwa z uwagi na to, że budowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z § 21 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym obiekty gospodarcze i garaże mogą być realizowane jako dobudowane do budynków mieszkalnych lub wolnostojące. Tymczasem objęty zaskarżoną decyzją budynek garażowo- gospodarczy jest dobudowany do budynku garażowego, który znajduje się na jego przedłużeniu, również bezpośrednio przy granicy działki oraz do budynku stodoły. Okoliczność, iż budynek stodoły przylega z kolei do wiaty, a ta do rozbudowanej części budynku mieszkalnego nie pozwala na przyjęcie, że w ten sposób przedmiotowy budynek spełnia wymagania § 21 ust. 2 pkt 2 planu. Gdyby intencją Rady Gminy było dopuszczenie do dobudowywania budynków garażowych i gospodarczych do innych tego typu obiektów, w planie znalazłby się zapis, że obiekty gospodarcze i garaże mogą być dobudowywane do innych obiektów budowlanych, bez precyzowania, że muszą to być budynki mieszkalne. Już tylko powyższa okoliczność uzasadniała zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do pozostałych argumentów, Sąd uznał, że ani regulacja § 21 ust. 2 pkt 3 planu, ani § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na tym etapie postępowania nie pozwalały na uznanie, iż przepisy te uniemożliwiają legalizację. Jeśli bowiem chodzi o zapis planu, to ostatecznie dopuszcza on sytuowanie budynków w granicy pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego. Okoliczność, że działka skarżącej ma 19 m szerokości sama przez się nie świadczy o tym, że istnieje możliwość postawienia budynku wolnostojącego. Ta możliwość, bowiem zależy także od istniejącego zagospodarowania działki. Jeśli chodzi o § 28 ww. rozporządzenia wymóg odprowadzania wody opadowej na własną działkę w powiązaniu z okolicznością, że wody opadowe z budynku skarżącej są aktualnie odprowadzane na nieruchomość sąsiednią, zdaniem Sądu na tym etapie postępowania nie mogły być podstawą do odmowy legalizacji. Dopiero, bowiem ustalenie, że nie ma możliwości usunięcia tej nieprawidłowości mogłoby skutkować nakazem rozbiórki bez wcześniejszego nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3. Sąd wskazał też, że postępowanie przed organami zostało wszczęte w związku z pismem B. B., właściciela sąsiedniej nieruchomości, iż L. N. na skutek samowolnie prowadzonej zabudowy swojej nieruchomości, polegającej na dostawianiu kolejnych budynków do siebie wzdłuż obu granic działki doprowadziła do braku przejazdu przez tę działkę, co z kolei powoduje, że przejeżdża ciągnikiem i samochodem przez jego nieruchomość. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych szkiców sytuacyjnych wynika, że do budynku garażowo- gospodarczego nie jest zapewniony, wymagany przepisem § 14 rozporządzenia, dojazd. Obiekt ten, bowiem od drogi oddzielony jest innymi zabudowaniami skarżącej, usytuowanymi przez całą szerokość działki. Zaskarżoną decyzję należy jednak uznać za prawidłową przede wszystkim z tego powodu, iż przedmiotowy obiekt jest dostawiony do innych budynków gospodarczych, przez co jego legalizacja w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) wniesioną skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a P.p.s.a., polegający na oddaleniu skargi i braku uchylenia zaskarżonej decyzji podczas, gdy w niniejszej sprawie decyzja ta była obarczona naruszeniem prawa materialnego, tj. § 21 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14.09.2006r. nr XXX/282/06 (Dz. Urz. Woj. Św. Nr 292, poz. 3383 z dnia 6.12.2006r.), polegającym na braku zbadania przez organ wydający zaskarżoną decyzję prawnych możliwości legalizacji budynku i wydaniu nakazu rozbiórki, który w związku z tym jest nakazem przedwczesnym, albowiem budynek garażowo- gospodarczy przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego i jako taki może być zalegalizowany; Sąd również nie dokonał takiej analizy i błędnie skargę oddalił, 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów przemawiających dostatecznie za oddaleniem skargi, a w szczególności argumentów odnoszących się do kwestii możliwości legalizacji garażu w świetle § 21 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14.09.2006r. nr XXX/282/06 (Dz. Urz. Woj. Św. nr 292, poz. 3383 z dnia 6.12.2006 r.) Sąd bowiem, bez własnej analizy przyjął argumentację organu, iż budynek garażowo- gospodarczy nie jest dobudowany do budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy rzeczywiście bezpośrednio do takiego przylega. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że przedmiotowy budynek garażowo- gospodarczy przylega do wiaty stanowiącej część budynku mieszkalnego, a zatem spełniona jest przesłanka dobudowania garażu do budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Stwierdzić trzeba, iż przedstawiony w kasacji problem sprowadzał się do kwestii ustalenia zgodność samowolnie wybudowanego budynku garażowo- gospodarczego z postanowieniem zawartym w § 21 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin Drugi. Co istotne z punktu widzenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji przedstawił analizę powyższego zagadnienia stwierdzając, że brak zgodności z dyspozycją § 21 ust. 2 pkt 2 ww. planu uniemożliwia legalizację przedmiotowego budynku i czyni zasadnym wydanie nakazu jego rozbiórki. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w pełni podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia wyroku. Wykluczało to, zatem zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 2 ww. planu. Nie zasługiwał również na uwzględnienie, zbieżny z powyższym zarzutem, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin Drugi. Jak podkreślił Sąd, objęty zaskarżoną decyzją budynek garażowo - gospodarczy został dobudowany do budynku garażowego, który znajduje się na jego przedłużeniu, również bezpośrednio przy granicy działki. Obiekt ten, nie został zatem zrealizowany jako dobudowany do budynku mieszkalnego, co jest wymagane przez ww. normę miejscowego planu. Ta sprzeczność z miejscowym planem, słusznie została przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę uzasadniającą konieczność utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Nie można było przyjąć za zasadną argumentacji strony skarżącej, że "budynek garażowo- gospodarczy przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego", co skarżąca sprecyzowała w uzasadnieniu kasacji w ten sposób, iż przedmiotowy budynek "przylega do wiaty stanowiącej część budynku mieszkalnego (...)". Twierdzenie to nie znajduje żadnego umocowania w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Przedmiotowy budynek garażowo- gospodarczy został dobudowany do stodoły. Wiata przylegająca do rozbudowanej części budynku mieszkalnego znajduje się zaś, jak wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, pomiędzy budynkiem mieszkalnym a stodołą, a więc w innej części działki. Brak zatem jakiekolwiek powiązania przedmiotowego budynku garażowo- gospodarczego i powyższej wiaty, wyklucza możliwość przyjęcia, iż przedmiotowy obiekt dobudowano do budynku mieszkalnego, a co wymagane było § 21 ust. 2 pkt 2 planu. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.