I OW 120/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem W. a Powiatem M. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej K.S. w placówce opiekuńczo – wychowawczej postanawia: wskazać Miasto W. jako właściwe w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. Miasto [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej K.S. w placówce opiekuńczo – wychowawczej. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] maja 2017 r. (sygn. akt [...]) małoletnia K.S. została umieszczona w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie W. Miasto podniosło, że małoletnia od miesiąca maja 2017 r. zamieszkuje na terenie M. Ponadto jak wynika z pisma Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 lipca 2017 r., od dnia 3 kwietnia 2017 r. małoletnia zdeklarowana była na liście lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w SPZOZ w M. przy ul. [...]. Również z pisma SZPZLO [...] z dnia 19 czerwca 2017 r. wynika, że karta uodpornienia K.S. została przekazana do ww. SPZOZ w M. dnia 28 marca 2017 r. Miasto wskazało, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2011 nr 149 poz. 887 ze zm.), dalej jako "u.w.r.", powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Przepisy u.w.r. nie określają w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "miejsca zamieszkania", dlatego zastosowanie w tym zakresie powinna znaleźć instytucja miejsca zamieszkania, określona w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459, 933 i poz. 1132 ze zm.) dalej jako "k.c.". W ocenie Miasta przed umieszczeniem małoletniej w placówce opiekuńczo- wychowawczej przebywała ona stale ze swoją matką Z.S., dlatego ustalenie miejsca zamieszkania K.S., w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.w.r., polegać powinno na ustaleniu miejsca zamieszkania jej matki. Nadto ustalenie miejsca zamieszkania powinno dotyczyć okresu przed dniem [...] maja 2017 r. tzn. przed umieszczeniem K.S. w pieczy zastępczej. Wówczas Z.S. wraz z małoletnią K.S. i konkubentem, koncentrowali swoje życie w M. Z.S. zrezygnowała z pobierania świadczenia wychowawczego na terenie W. i zdeklarowała zamieszkiwanie na terenie M. Ponadto dokumentacja medyczna dotycząca K.S. została przekazana na wniosek Z.S. do podmiotów leczniczych na terenie M. Oświadczenia G.S. oraz samej K.S. potwierdzają, że centrum życiowe Z.S. było w M. Wobec tego miejscem zamieszkania małoletniej K.S. przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej był M. Z uwagi na powyższe zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 2 u.w.r. Powiat [...] zobowiązany jest do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie W. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta [...] wniósł o wskazanie Miasta W. jako podmiotu właściwego w sprawie. Starosta wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Powiat [...] nie może być powiatem właściwym do ponoszenia ww. wydatków. Starosta powołał się na przepis art. 191 ust. 1 u.w.r. oraz art. 25 k.c., wskazując że na terenie miasta M. i powiatu [...] Z.S. nie pobierała żadnych świadczeń z pomocy społecznej oraz nie dokonała zameldowania choćby na pobyt czasowy na terenie miasta M. lub powiatu [...]. Natomiast od 16 września 2013 r. do 29 czerwca 2017 r. świadczenia pieniężne były wypłacane w W. Dlatego Starosta [...]i nie ma żadnych podstaw prawnych i faktycznych, aby uznać się organem właściwym w danej sprawie. Starosta nie zgodził są z argumentacją Miasta W. uzasadniając, że oświadczenie męża Z.S. nie jest wiarygodnym dowodem. Z kolei pismo SPOZ w M. z dnia 30 października 2017 r. wskazuje, iż małoletnia K.S. miała jednorazową wizytę w Przychodni Dziecięcej Rejonowej przy ul. [...] w dniu 20 marca 2017 r. Ponadto zgodnie z pismem MOPS w M. z dnia 29 stycznia 2018 r. Z.S. nie figuruje w ewidencji oraz nie składała wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K. i J.S. Z notatki służbowej z dnia 1 lutego 2018 r. sporządzonej przez pracownika PCPR M. wynika, że Z.S. przebywała w M. wraz z córką K.S. w dniach od 10 marca 2017 r. do 7 maja 2017 r. bez zamiaru stałego przebywania jako elementu zamieszkiwania, gdyż nie poczyniła w tym miejscu czynności właściwym stałemu przebywaniu, tj. zgłoszenie dziecka do przedszkola, złożenie wniosku do tut. MOPS o przyznanie świadczeń dla dziecka czy podjęcia pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 u.w.r. "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 u.w.r. w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 151/17). Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 u.w.r. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 u.w.r. W art. 191 ust. 1 u.w.r. zawarto pojęcie "miejsce zamieszkania" jednakże nie zostało ono zdefiniowane, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. Natomiast zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z akt przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wynika, że małoletnia K.S. miała jednorazową wizytę w Przychodni Dziecięcej Rejonowej przy ul. [...] w M., w dniu 20 marca 2017 r. Według stanowiska MOPS w M. z dnia 29 stycznia 2018 r. Z.S. nie figuruje w ewidencji oraz nie składała ona wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K. i J.S.. Niewątpliwe jest, że Z.S. przebywała w M. wraz z córką K.S. w dniach od 10 marca 2017 r. do 7 maja 2017 r. Jednakże był to pobyt bez zamiaru zamieszkiwania, gdyż nie poczyniła ona tam działań i zachowań, które można byłoby uznać za zamiar stałego pobytu. Nie zgłosiła bowiem dziecka do przedszkola, ani nie złożyła wniosku do MOPS o przyznanie świadczeń dla dziecka. Z oświadczenia G.S. z dnia 29 czerwca 2017 r. wynika natomiast, że Z.S. zamieszkiwała z nim i z córką K.S. w W. przez okres 3 lat. Ponadto z pisma z dnia 19 czerwca 2017 r. SZPZLO przy ul. [...] w W. wynika, że K.S. od momentu urodzenia pozostawała pod opieką tegoż ZOZu. W tym czasie wykonywane były wizyty i szczepienia profilaktyczne oraz bilanse zgodnie z kalendarzem szczepień. Przedstawione okoliczności dają podstawę do stwierdzenia, że miejscem zamieszkania małoletniej K.S. przed umieszczeniem jej w placówce opiekuńczo-wychowawczej był W. W takiej sytuacji faktycznej należało uznać, że jednostką samorządu terytorialnego właściwą do ponoszenia kosztów dziecka w rodzinie zastępczej jest Miasto W. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.