III SA/Wr 353/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...]marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminów korzystania z obiektów sportowych gminy Głogów w zakresie: pkt 1 we fragmencie: "i administrowany jest przez Urząd Gminy G. z siedzibą w G. przy ul. S. 2b", pkt 5, pkt 22, pkt 26, pkt 30 i pkt 31 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz pkt 2 we fragmencie "i administrowany jest przez Urząd Gminy G. z siedzibą w G. przy ul. S. 2b", pkt 3, pkt 10, pkt 13, pkt 14 i pkt 16 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały I. stwierdza nieważność pkt 5, pkt 22, pkt 26, pkt 30 i pkt 31 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. stwierdza nieważność pkt 3, pkt 10, pkt 13, pkt 14 i pkt 16 załącznika Nr 2 zaskarżonej uchwały; III. dalej idącą skargę oddala. UZASADNIENIE Wojewoda D. zaskarżył do tutejszego Sądu następujące zapisy, figurujące w załączniku Nr 1 (Regulamin korzystania z kompleksu sportowego "[...]" przy [...] w S.) i w załączniku Nr 2 (Regulamin korzystania z boisk sportowych Gminy G.) do uchwały opisanej w sentencji niniejszego wyroku: 1. punkty 1 obu załączników (jedynie we fragmentach: "i administrowany jest przez Urząd Gminy G. z siedzibą w G. przy ul. [...]") – zarzucając, iż zostały one podjęte z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej; 2. punkty: 5 i 31 załącznika Nr 1 oraz punkt 16 załącznika Nr 2 – jako że naruszają one przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP; 3. punkty: 22 i 26 załącznika Nr 1 oraz punkty: 3, 10 i 13 załącznika Nr 2 – ponieważ zostały uchwalone z naruszeniem art. 429 i 430 kodeksu cywilnego, a także art. 7 Konstytucji RP; 4. punkt 30 załącznika Nr 1 i punkt 14 załącznika Nr 2 – jako wydanych z naruszeniem art. 229 pkt 3 i art. 242 § 1 k.p.a., wnosząc o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów regulaminowych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru starał się wykazać, że część wymienionych rozwiązań, przyjętych w obu Regulaminach, nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia przedmiotowej uchwały, bądź przekracza to upoważnienie. Inne, zakwestionowane zapisy załączników znalazły już z kolei wcześniej swoje odzwierciedlenie w aktach prawnych rangi ustawowej (w kodeksie cywilnym, w ustawie o sporcie, w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawodawstwie karnym). Zapisy te mogą powodować wątpliwości co do możliwości ich praktycznego wykorzystania, a niektóre są po prostu sprzeczne ze wspomnianymi regulacjami ustawowymi. Zdaniem Wojewody, wadliwość pierwszych punktów obu Regulaminów – w części wskazującej podmiot administrujący obiektami sportowymi, których dotyczą – polega natomiast na nieuprawnionym, imiennym wskazaniu tychże podmiotów, zamiast ewentualnego określenia form prowadzenia gospodarki komunalnej (np. przez osobę fizyczną, czy też przez gminną jednostkę organizacyjną). W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, uznając zarzuty stawiane przez organ nadzoru za niezasadne. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że przy wskazaniu podmiotu administrującego boiskami nie było zamiarem Rady ani wkraczanie w zakres kompetencji organu wykonawczego Gminy ani też przesądzanie kompetencji do rozpatrywania skarg i wniosków, lecz wyłącznie ułatwienie obywatelom korzystania z tych obiektów, poprzez skonkretyzowanie, gdzie należy kierować skargi, dezyderaty i postulaty, które mogą przybierać różną formę. W ocenie autora odpowiedzi, Regulaminy powinny jasno wskazywać wszystkie obowiązki osób korzystających z boisk, bez konieczności szczegółowego analizowania innych przepisów. Dlatego też mowa w regulaminach o powinnościach posiadania aktualnego ubezpieczenia i badań lekarskich, a także o odpowiedzialności karnoadministracyjnej, karnej i odszkodowawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdecydowana większość zarzutów skargi zasługiwała na uwzględnienie. Uchwała, której wcześniej wskazane postanowienia obu załączników kwestionował organ nadzoru, została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz., 1591 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach jako "u.s.g.". Przepis ten stanowi normatywną podstawę do wydawania przez organy stanowiące gmin przepisów prawa miejscowego "w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej". W jego hipotezie mieści się więc niewątpliwie ustalanie zasad i trybu korzystania z boisk gminnych. Niezwłocznie trzeba jednak skonstatować, że wszystkie organy władzy publicznej (także zatem jednostki samorządu terytorialnego wykonujące przyznane im uprawnienia władcze – imperium) działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), przy czym organy samorządu terytorialnego zostały umocowane do wydawania aktów prawa miejscowego (obowiązujących na obszarze działania tych organów), jednak tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji). Z przywołanych dotychczas przepisów wynikają co najmniej trzy podstawowe konkluzje: 1) wydanie aktu prawa miejscowego musi mieć umocowanie w przepisie rangi ustawowej, przewidującym taką możliwość; 2) stanowiąc akty prawa miejscowego organy jednostek samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać zakresu kompetencji zakreślonych w ustawie; 3) skoro akty prawa miejscowego wydawane są "na podstawie" ustaw, jest oczywiste, że nie powinny powielać materii uregulowanej już ustawowo, a tym bardziej – ze względu na to, że są aktami niższego rzędu w hierarchii źródeł prawa – ich postanowienia nie mogą kolidować z przepisami ustawowymi. Wymaga dobitnego podkreślenia, że znakomita większość zapisów przyjętych w obu załącznikach do kontrolowanej uchwały, zaskarżonych przez Wojewodę, nie spełnia ostatnio wymienionych standardów, co stanowi bez wątpienia istotne naruszenia prawa, będąc podstawą do stwierdzenia ich nieważności. W tym kontekście uzasadniony jest zarzut bezprawnego nałożenia obowiązku ubezpieczenia i posiadania aktualnych badań lekarskich przez wszystkie osoby korzystające z "[...]" (pkt 5 załącznika Nr 1), choć Sąd nie podziela w całej rozciągłości argumentacji organu nadzoru, która zarzut ten miałaby rzekomo wspierać. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że z rekreacyjnych urządzeń gminnych korzystać mogą – najogólniej – dwie podstawowe kategorie użytkowników: zawodnicy (w tym ci, którzy są zrzeszeni formalnie w klubach sportowych) oraz inni użytkownicy (dzieci, ich opiekunowie, starsze osoby nie będące jednak zawodnikami i.t.p.). Dokonany podział (znajdujący zresztą swoje formalne odzwierciedlenie w pkt 2 lit. "c" załącznika Nr 1 oraz w pkt 5 załącznika Nr 2 do uchwały) ma istotne znaczenie w związku z argumentem organu nadzoru, iż kwestia ubezpieczenia i posiadania aktualnych badań lekarskich została już uregulowana w art. 37 i 38 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.), w związku z czym ponowne nałożenie takiej powinności w akcie typu regulaminowego jest niedopuszczalne. Uszło jednak uwagi autora skargi, że art. 37 i 38 tej ustawy dotyczą wyłącznie "zawodników uczestniczących we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez polski związek sportowy", a art. 38 – ponadto – "zawodników kadry narodowej". Argument o niedopuszczalności powtarzania w aktach prawa miejscowego zasad przyjętych wcześniej w prawodawstwie powszechnym nie może natomiast – sam w sobie – przesądzać o bezprawności nałożenia powinności przeprowadzenia badań lekarski i ubezpieczenia przez pozostałe kategorie użytkowników. Należy się jednak zgodzić z kolejnym, trafnym już spostrzeżeniem Wojewody, w myśl którego brak jest jakiejkolwiek podstawy normatywnej do obarczania tych ostatnich podmiotów (nie będących ani zawodnikami, ani kadrowiczami) analizowanym obowiązkiem. Można dodać, że ustanawiając powinność zadekretowaną w pkt 5 załącznika Nr 1, organ stanowiący gminy ewidentnie przekroczył zakres swoich kompetencji, ograniczając przy okazji zakres konstytucyjnie chronionych swobód obywatelskich. Nieuprawnione są również postanowienia przyjęte w pkt 22 ("Użytkownicy korzystają z boisk na własną odpowiedzialność i odpowiadają materialnie za szkody na zasadach określonych w odrębnych przepisach") i w pkt 26 ("Za rzeczy pozostawione w szatni i na boiskach administrator obiektu nie ponosi odpowiedzialności") załącznika Nr 1, a także w pkt 10 ("Osoby niszczące sprzęt i urządzenia boiska bądź ich opiekunowie prawni ponoszą odpowiedzialność materialną za zniszczone mienie") i w pkt 13 ("Za wypadki spowodowane nieprzestrzeganiem niniejszego regulaminu odpowiedzialność ponosi korzystający z boiska") załącznika Nr 2. Wszystkie wymienione zapisy regulaminowe nawiązują – w różnym stopniu szczegółowości – do problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej, uregulowanej przede wszystkim w przepisach kodeksu cywilnego (nie tylko zresztą w tych, które zostały wyeksponowane w skardze). Skład orzekający podziela zapatrywanie organu nadzoru, zgodnie z którym zbędne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego zasad przyjętych w ramach już obowiązujących regulacji ustawowych. Wypada dodatkowo zauważyć, iż zwłaszcza postanowienia pkt 26 załącznika Nr 1 i pkt 13 załącznika Nr 2 nie uwzględniają pewnych rozwiązań przyjętych w kodeksie, w szczególności zaś zasady swobody umów w ujęciu art. 3531 (tego przepisu kodeksowego nie wzięto także pod uwagę przy uchwalaniu pkt 3 załącznika Nr 2, w brzmieniu: "Za bieżące funkcjonowanie obiektu odpowiedzialne jest stowarzyszenie biorące obiekt w użyczenie"), a ponadto zasady miarkowania wysokości odszkodowania (art. 440) oraz odpowiedzialności przewidzianej normami art. 846-852. Trafnie zauważono w związku z tym w skardze, iż kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej – we wszystkich przypadkach wyrządzenia szkody – będą ostatecznie oceniały sądy powszechne, w ramach swoich kompetencji, zarówno z punktu widzenia podmiotowego (kto ponosi odpowiedzialność), jak i w aspekcie przedmiotowym (na jakich zasadach i w jakiej wysokości). Dlatego też bezwarunkowe wyłączanie w normie rangi regulaminowej odpowiedzialności administratora za rzeczy pozostawione w szatni obiektów sportowych oraz automatyczne przerzucanie na samych tylko użytkowników boisk odpowiedzialności za uszczerbek będący konsekwencją wypadków, niezależnie od przyczyny ich powstania, może wręcz prowadzić do sprzeczności wspomnianych zapisów regulaminowych z wyżej usytuowanymi w hierarchii źródeł prawa przepisami kodeksu cywilnego, co należy ocenić jako istotne naruszenie, dokonane przy wydawaniu aktów prawa miejscowego. Z bardzo podobnych powodów trzeba było również uznać za bezprawne postanowienia pkt 31 załącznika Nr 1 i pkt 16 załącznika Nr 2 kontrolowanej uchwały. W obu przepisach przewidziano, że "Niezastosowanie się do niniejszego regulaminu rozpatrywane będzie w drodze postępowania karno-administracyjnego, a w szczególnych wypadkach w drodze postępowania karnego". O zaliczeniu zachowań polegających na braku respektowania postanowień rangi regulaminowej do kategorii: deliktu administracyjnego, wykroczenia lub przestępstwa, nie może przesądzać arbitralnie sam regulamin (jak to przyjęto w obu obecnie analizowanych zapisach), lecz odpowiednie przepisy ustawowe regulujące te kwestie w prawie administracyjnym, w kodeksie wykroczeń bądź w kodeksie karnym. Trzeba zresztą przyznać rację Wojewodzie, gdy twierdzi, że rozważane w tym miejscu zagadnienie nie mieści się w ogóle w zakresie pojęcia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", a jedynie w takich ramach organ stanowiący gminy został upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Uzasadniony jest wreszcie w pełni zarzut naruszenia stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez postanowienia pkt 30 załącznika Nr 1 ("Skargi i uwagi odnośnie funkcjonowania obiektu należy zgłaszać w siedzibie Urzędu Gminy G. ul. [...], pod numerem telefonu: [...] a w sytuacjach szczególnych należy kontaktować się z animatorami obiektu") i pkt 14 załącznika Nr 2 ("Ewentualne skargi i wnioski można składać w Urzędzie Gminy G. pod numerem telefonu: [...], u prezesa stowarzyszenia biorącego obiekt w używanie lub u sołtysa wsi"). Przywołane brzmienie obu zapisów regulaminowych pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 229 pkt 3 i art. 242 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów wskazuje jednoznacznie na radę gminy jako organ właściwy do rozpatrywania skarg (tzw. powszechnych) na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w gestii którego – co przyznają zgodnie obie strony niniejszego sporu sądowego w skardze i w odpowiedzi na skargę – pozostaje gospodarowanie mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz wybór sposobu prowadzenia tegoż gospodarowania i jego formy (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236). Z kolei według art. 242 § 1 k.p.a., wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku. W rozpoznawanej sprawie organem tym będzie z pewnością – jak słusznie wywiedziono w skardze – organ wykonawczy gminy, w świetle tych samych rozwiązań ustawowych, które Sąd dopiero co przytoczył. Wskazanie w pkt 30 załącznika Nr 1 i w pkt 14 załącznika Nr 2 do uchwały innych adresatów skarg i wniosków wprowadzać może dodatkowe nieporozumienia w sytuacji, gdy ów "inny adresat", do którego skierowana zostanie skarga (wniosek) nie nada mu dalszego biegu, zgodnie z przepisami k.p.a. W konsekwencji, zamiast zamierzonego przez radę gminy, rzekomego ułatwienia zainteresowanym załatwienia ich dezyderatów, może dojść do utrudnienia wdrożenia i załatwienia trybu skargowo-wnioskowego. Wszystkie do tej pory opisane nieprawidłowości trzeba było zakwalifikować – w ocenie składu orzekającego – do istotnych naruszeń prawa, z powodów, które Sąd wielokrotnie akcentował w toku dotychczasowego wywodu. W konsekwencji, zgodnie z dyspozycją wynikającą w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "p.p.s.a.", należało stwierdzić nieważność wszystkich dotąd przedstawionych postanowień załączników Nr 1 i Nr 2. Skład orzekający w sprawie nie dopatrzył się natomiast zarzucanych w skardze naruszeń prawa przez postanowienia punktów 1 obu załączników, we fragmentach: "...i administrowany jest przez Urząd Gminy G. z siedzibą w G. przy ul [...]". Występujący tam zwrot "administrowany" nie został – zdaniem Sądu – użyty jako sformalizowane określenie specyficznej formy gospodarowania mieniem gminy, lecz w sensie potocznym, jako wskazanie miejsca wykonywania czynności czysto technicznych. Do takiej interpretacji uprawnia przede wszystkim jednoznaczne stwierdzenie w początkowym fragmencie obu punktów kwestionowanych przez Wojewodę, że boiska, o których mowa w załącznikach, stanowią "własność Gminy G.". Posłużenie się – w kontekście całego brzmienia punktów 1 (i tylko tych punktów) – dodatkowym uzupełnieniem "...i administrowany jest przez Urząd Gminy G. z siedzibą w G. przy ul [...]", znajduje niejako naturalne wsparcie w normie art. 33 ust. 1 u.s.g., stosownie do której "Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy". W konsekwencji, nie dopatrując się w punktach 1 obu załączników do uchwały naruszeń prawa zarzucanych przez organ nadzoru, Sąd skargę w tej części oddalił, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a.