I OW 168/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego J.P. w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 lipca 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działający z upoważnienia Prezydenta [...], wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego J.P. w rodzinie zastępczej. Dyrektor MOPR w [...] wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2018 r. małoletni J.P. został umieszczony w rodzinie zastępczej H. i Z. P. w G. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Wobec braku w ww. ustawie, przepisów dotyczących miejsca zamieszkania, należy odnieść się do przepisów art. 26 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. W ocenie Dyrektora MOPR w [...], zgodnie z zebranym materiałem dowodowym tj., oświadczeniem z dnia 7 lutego 2019 r. oraz protokołem przesłuchania strony z dnia 26 marca 2019 r. sporządzonym przez PCPR w [...], B. P., matka małoletniego zamieszkuje od sierpnia 2017 r. w M. Potwierdza to zarówno postanowienie Sądu Rejonowego [...], jak też oświadczenie Z. P. z dnia 7 sierpnia 2018 r. sprawującego funkcję rodziny zastępczej. Tak więc organem właściwym w tej sprawie będzie Powiat M. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor PCPR w M. wskazał, że organem właściwym w sprawie jest Miasto [...] gdyż miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej był G. ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy). Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W niniejszej sprawie przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletni nie przebywał u żadnego z rodziców – od grudnia 2017 r. przebywa u dziadków w G. Z kolei sąd opiekuńczy miejsce zamieszkania dziecka wskazał dopiero po umieszczeniu go w pieczy zastępczej. Oznacza to, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dzieci w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W niniejszej sprawie możliwe jest wskazanie powiatu miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Z akt sprawy wynika bowiem, że małoletni J. P. zameldowany jest na stałe w G. przy ul. [...] i nigdy zameldowania w M. nie posiadał (m. in. protokół przesłuchania matki małoletniego B. P. z dnia 26 marca 2019 r.). W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej było Miasto [...]. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiatem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J. P. jest Miasto [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.