II SA/Ol 548/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października2021 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE I.P.O. (dalej jako "skarżąca", "strona"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia i akt sprawy wynika, że w dniu 10 grudnia 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy w "[...]" wpłynął wniosek J. T. (dalej powoływany jako "inwestor") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu na jeziorze "[...]" (działka nr "[...]"), na wysokości działki nr "[...]", obręb "[...]". We wniosku podano, że planowany pomost będzie miał długość - do 25 m oraz szerokość - do 3 m, ilość miejsc cumowniczych - do 9 sztuk. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" ("organ pierwszej instancji") ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego w kształcie litery "I" na działce nr "[...]" (jezioro "[...]"), na wysokości działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]" (obszar miejski). W uzasadnieniu decyzji podano, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.". Ponadto, projekt decyzji został uzgodniony z odpowiednimi organami współdziałającymi. Po rozpatrzeniu odwołań, złożonych przez R. P., J. P. oraz I.P.O., decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji, wskazując na art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., podano, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest tzw. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej jako "rozporządzenie". Rozporządzenie określa ponadto w § 1 sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wskazano, że w przypadku takiej inwestycji jaką jest pomost, z uwagi na jej specyfikę, w analizie odpada konieczność wyliczenia wszystkich wskaźników wynikających z ww. rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się następujące pomosty: na wysokości działki nr "[...]" zlokalizowany jest pomost w kształcie litery "T" o wymiarach: część prostopadła do brzegu o długości około 17 m i szerokości 1,5 m - 2,5 m, część równoległa do brzegu o długości 4 m i szerokości 8 m. Z kolei w sąsiedztwie obszaru analizowanego na wysokości działki nr "[...]" zlokalizowane są pomosty w kształcie litery "l". Tym samym, zdaniem Kolegium prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, że spełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że spełnione zostały też pozostałe przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Projekt decyzji został uzgodniony z organami współdziałającymi tj. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (na podstawie art. 53 ust. 5 c). Wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., w tym w pkt 3.2 określono parametry techniczne inwestycji: a) długość pomostu - do 25 m (kształt litera "l"), szerokość - maksymalnie do 3 m. Kolegium wyjaśniło ponadto, że na tym etapie procesu inwestycyjnego, zgoda skarżących na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana. Powyższe jest konsekwencją regulacji zawartych w art. 63 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to również, że adresat takiej decyzji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, gdyż kwestia ta oceniana jest dopiero przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Trudno zdaniem Kolegium uznać, by w następstwie realizacji planowanej inwestycji naruszony został interes prawny skarżących, gdyż inwestycja, jaką jest pomost, stanowi uzupełnienie zagospodarowania terenu wokół jeziora. Nie ma też w niniejszej sprawie znaczenia to, czy inwestor zawiesił działalność gospodarczą, gdyż przepisy u.p.z.p. nie stawiają tego rodzaju obostrzeń. Podkreślono, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyć może każdy, nie trzeba nawet legitymować się tytułem rzeczowym do nieruchomości. Kolegium uznało za nietrafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o ochronie przyrody, gdyż uzgadniający projekt decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie stwierdził naruszenia takowych. A skoro decyzja nie narusza przepisów odrębnych i spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie jest to rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję, strona - wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji i tym samym umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 59 u.p.z.p. poprzez ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy, podczas gdy teren, którego dotyczy inwestycja objęty jest ustaleniami uchwały RadyMiejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miasta "[...]" (teren oznaczony 26ZP- teren skarpy od strony jeziora "[...]", porośnięty drzewami i zielenią niską, gdzie zabrania się niszczenia drzew, krzewów, jak również wykonywania prac ziemnych niszczących skarpę, zabrania się wznoszenia jakichkolwiek obiektów kubaturowych, wiat, zadaszeń), co powoduje nieważność decyzji, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie, że została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa warunkującą wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, podczas gdy planowana inwestycja nie jest dostosowana do zabudowy na nieruchomościach sąsiednich pod względem urbanistycznym i architektonicznym; parametry projektowanego pomostu, a zwłaszcza jego funkcja - nie mają podobieństwa do pomostów już istniejących w okolicach linii brzegowej jeziora; istniejące pomosty służą do rekreacji, a nie prowadzeniu działalności w postaci wypożyczalni sprzętu motorowodnego; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja nie wymaga dostępu do drogi publicznej, podczas gdy korzystanie z pomostu zgodnie z funkcją jaką ma pełnić, tj. prowadzenie działalności polegającej na wypożyczaniu sprzętu motorowodnego niewątpliwie wymaga dostępu do drogi publicznej; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 § 1 , 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej jako "k.p.a.", poprzez dowolne stwierdzenie, bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, podczas gdy teren inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior, na obszarze, którego obowiązują przepisy Uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior "[...]", a w Uchwale tej w § 5 ust. 1 pkt 2 zostało wyraźnie wskazane, że na obszarze zabrania się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a niewątpliwie budowa pomostu do prowadzenia działalności polegającej na otwarciu portu motorowodnego z wypożyczalnią sprzętu motorowodnego w miejscu, gdzie znajduje się 6 gniazd perkoza dwuczubego, będzie znacząco oddziaływać na środowisko w sposób negatywny; - art. 7 , 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez dowolne stwierdzenie, bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, podczas gdy teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru NATURA 2000 tj. specjalnego obszaru ochrony ptaków Puszcza - kod obszaru PLB280008 oraz w granicach obszaru NATURA 2000 tj. obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Ostoja "[...]" - kod obszaru PLH280048, a niewątpliwie budowa pomostu do prowadzenia działalności polegającej na otwarciu portu motorowodnego z wypożyczalnią sprzętu motorowodnego będzie znacząco oddziaływać na środowisko w sposób negatywny; - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego i tym samym niewyjaśnienie istoty sprawy, a przede wszystkim niewzięcie pod uwagę rodzaju planowanej inwestycji oraz jej wpływu na sąsiednie działki i środowisko, tj. przeznaczenia planowanego pomostu do prowadzenia działalności polegającej na otwarciu portu motorowodnego z wypożyczalnią sprzętu motorowodnego, co niewątpliwie będzie oddziaływało znacząco i negatywnie na środowisko; - art. 61a § 1 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania z wniosku złożonego przez J. T., reprezentującego firmę "[...]", podczas gdy organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt zawieszenia przez J. T. w dniu 1 listopada 2020 roku wykonywania działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą "[...]", albowiem jak wynika z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, przedsiębiorca ma prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym związanym wyłącznie z działalnością gospodarczą wykonywaną przed datą zawieszenia, a przedmiotem działalności firmy "[...]" przed zawieszeniem jej wykonywania był wynajem i dzierżawa środków transportu wodnego, nie zaś prowadzenie inwestycji w zakresie budowy, a zatem organ winien był odmówić wszczęcia przedmiotowego postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylić decyzję i umorzyć postępowanie; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, bowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie teren, którego dotyczy inwestycja, objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miasta "[...]". Terenem inwestycji jest działka ewidencyjna "[...]" (Jezioro "[...]") na wysokości działki ewidencyjnej nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]". Jak wynika z w/w uchwały dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miasta "[...]", działka nr "[...]" obejmuje teren oznaczony na rysunku planu miejscowego jako 26ZP. Planowana inwestycja w postaci budowy pomostu jest niezgodna z w/w założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa pomostu częściowo stałego, częściowo pływającego, wymaga ingerencji polegającej na wykonaniu prac ziemnych, które naruszą skarpę. Zniszczone zostaną również krzewy, a przede wszystkim duże ilości trzciny, w której bytują zwierzęta, w tym ptaki i ryby. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest to zabronione. Strona podniosła, że teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior "[...]", na obszarze, którego obowiązują przepisy Uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior "[...]". W uchwale tej w § 5 ust. 1 pkt 2 zostało wyraźnie wskazane, że na obszarze zabrania się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącej, nie ma wątpliwości, że budowa pomostu, który będzie wykorzystywany do prowadzenia działalności polegającej na otwarciu portu motorowodnego z wypożyczalnią sprzętu motorowodnego będzie znacząco oddziaływać na środowisko. I to w sposób negatywny. Taka działalność wiąże się z wysoką emisją spalin, odorem paliw, spalin oraz płynów eksploatacyjnych, bardzo dużym natężeniem hałasu silników spalinowych oraz naruszeniem struktury trzciny porastającej miejsce inwestycji oraz jej bliskie okolice. Nie może pozostawać to obojętne dla ekosystemu jeziora "[...]". Wskazano, że nie bez znaczenia jest również to, że teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru NATURA 2000 tj. specjalnego obszaru ochrony ptaków Puszcza "[...]" - kod obszaru PLB280008 oraz w granicach obszaru NATURA 2000 tj. obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Ostoja "[...]" - kod obszaru PLH280048. Zarówno Burmistrz Miasta i Gminy "[...]", jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żadnym stopniu nie odnieśli się do rodzaju planowanej inwestycji, funkcji jaką ma spełniać, co jest przecież istotą sprawy. Organy, uzasadniając swoje decyzje, całkowicie pominęły fakt, że pomost ten ma służyć do prowadzenia działalności polegającej na otwarciu portu motorowodnego z wypożyczalnią sprzętu motorowodnego. Ma to niebagatelny wpływ zarówno na środowisko oraz sąsiednie działki. Dodatkowo strona podniosła, że w celu spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy wyznaczają granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną, co winno znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na wstępie wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję, zgodnie z wnioskiem inwestora. Podkreślić należy, że decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest – w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.o. - w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Oceny spełnienia ustawowych przesłanek organ dokonuje w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów rozporządzenia. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; dostępny w Internecie). W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zauważyć należy również, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest właśnie istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 27 lutego 2017 r., II OSK 3045/15). Wystarczające dla kontynuacji funkcji jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Niemniej jednak kontynuacja ta powinna wynikać z analizy. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na specyfikę inwestycji (pomost), w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest możliwe wyliczenie wszystkich wskaźników wynikających z rozporządzenia. Z analizy wynika, że działka będąca przedmiotem inwestycji to Jezioro "[...]". Obszar analizowany stanowią wody jeziora oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze analizowanym na wysokości działki nr "[...]" zlokalizowany jest pomost w kształcie litery "T" o wymiarach: część prostopadła do brzegu o długości około 17 m i szerokości 1,5 m - 2,5 m, część równoległa do brzegu o długości 4 m i szerokości 8 m. Ponadto, w sąsiedztwie obszaru analizowanego na wysokości działki nr "[...]" zlokalizowane są pomosty w kształcie litery "l" o zbliżonych parametrach do przedmiotowej inwestycji. W bezpośrednim sąsiedztwie pomostu ma być plaża miejska (zlokalizowana na działce nr "[...]"). W ocenie Sądu, planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie pomostu na Jeziorze "[...]" (działka nr "[...]"), na wysokości działki nr "[...]", wpisuje się w istniejącą zabudowę. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. W niniejszej sprawie obszar analizowany określono zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, przedstawione w kontrolowanej decyzji okoliczności faktyczne, jak też argumentacja prawna, nie dawały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji ze względu na brak zasady dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie ocena organów obu instancji znajduje oparcie w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślić również należy, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie pomostu ma mieć miejsce na działce nr "[...]", stanowiącej Jezioro "[...]" (wody powierzchniowe), które nie jest objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 59 u.p.z.p. Nie jest też zasadny zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem, ze względu na charakter inwestycji, nie wymaga ona dostępu do drogi publicznej. Wskazując na podnoszone kwestie dotyczące uciążliwości, które zdaniem skarżącej, przyniesie realizacja planowanej inwestycji, kwalifikować je - zdaniem Sądu -należy, w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie, interesu prawnego. Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 84/07, (Lex 394773), gdzie Sąd podkreślił, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Celem omawianego przepisu prawa nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju, co już istniejący. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie ustalenie, czy z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, realizacja planowanej inwestycji jest możliwa na wskazanym we wniosku terenie. Skoro jest to decyzja stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, to nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości na której planuje się inwestycję, czy nieruchomości sąsiednich. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wszczęcia i prowadzenia postępowania, pomimo złożenia wniosku przez J. T. w czasie zawieszenia przez niego wykonywania działalności gospodarczej pod firmą "[...]" i wykroczenia poza zakres wykonywanej działalności, wskazać należy, że przepisy u.p.z.p. nie stawiają tego rodzaju obostrzeń. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złoży każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z uwagi na swój charakter, decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, podkreślić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezależne od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem. Podkreślić należy jeszcze raz, że o wydanie tej decyzji, inaczej niż w przypadku pozwolenia na budowę, wystąpić może każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym i określa jedynie, czy dana inwestycja w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa z uwagi na wymogi dotyczące ładu przestrzennego. Natomiast kwestia możliwości realizacji inwestycji w kontekście posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości może być przedmiotem analizy dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W związku z powyższym, nie można zgodzić się ze skarżącą, że J. T. nie mógł wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w okresie zawieszenia prowadzenia działalności, bowiem jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia to, czy inwestor zawiesił działalność gospodarczą, gdyż przepisy u.p.z.p. nie stawiają tego rodzaju ograniczeń. Wskazać należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została uzgodniona ze wszystkimi właściwymi organami, w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ochrony przyrody, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w "[...]" oraz Marszałkiem Województwa. Wskazane organy nie sprzeciwiły się spornej inwestycji, udzielając zgody milcząco. Zauważyć należy również, że teren inwestycji położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior "[...]", na obszarze, którego obowiązują przepisy uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior "[...]". W § 5 ust. 1 pkt 2 tej uchwały zostało wskazane, że na obszarze zabrania się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oceniana inwestycja do takich przedsięwzięć się jednak nie zalicza. Sąd zwraca uwagę, że pomost, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. i ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (DZ.U. z 2021 r. poz. 642 z póżn. zm.), stanowi urządzenie wodne. Natomiast w § 5 ust.1 pkt 8 lit. a Uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior "[...]", określono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W związku z powyższym, budowa spornego pomostu nie jest sprzeczna z postanowieniami powołanej uchwały. Jak wskazano wyżej, decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie. Co więcej, nie narzuca ona żadnych konkretnych rozwiązań, ani nie wprowadza ograniczeń poza tymi, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Kwestia przyszłego użytkowania pomostu również jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podnieść należy, że okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto, w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Trudno oczekiwać od organów, żeby przeprowadziły postępowanie w szerszym zakresie, ponieważ poczynione ustalenia są wystarczające dla oceny spornej inwestycji w kontekście spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kluczowym elementem postępowania dowodowego była analiza, która w sposób dokładny przedstawiła sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela również argumentu skargi, w ramach których skarżąca zarzuca błędne utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego. Kolegium nie miało podstaw do uchylenia tej decyzji. Końcowo wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.