II SA/Rz 962/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych -skargę oddala- UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia T.P. (dalej: "Inwestor"/"Skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...], w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia z kostki brukowej terenu pełniącego funkcję parkingu, zlokalizowanego na działce nr 3340/1 w [...] oraz zobowiązania Inwestora do przedłożenia, w terminie do dnia 31 października 2018 r., dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "P.b."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że przeprowadzona przez PINB w dniu 9 kwietnia 2018 r. kontrola wykazała utwardzenie działki nr 3340/1 za pomocą kostki brukowej. Utwardzony plac obejmuje prawie cały teren działki (0,932 ha), z wyłączeniem wąskiej części po jej wschodniej stronie. Podczas kontroli stwierdzono, że na wschodniej części działki przy ogrodzeniu ustawiono 6 samochodów dostawczych, natomiast po południowej stronie przy ogrodzeniu - 6 samochodów osobowych. Nie stwierdzono istnienia znaków poziomych lub pionowych informujących lub wskazujących, że na przedmiotowej działce wydzielone zostały stanowiska postojowe lub znajduje się parking. Wg Inwestora, teren został utwardzony za pomocą kostki brukowej na przełomie października i listopada 2017 roku. Na wykonanie tych robót budowlanych Inwestor nie posiada żadnych dokumentów, tj. pozwolenia lub zgłoszenia. Ustalenia te legły u podstaw postanowienia mającego oparcie w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. W zażaleniu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, zarzucając m.in. naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykonane utwardzenie z kostki brukowej na działce jest budowlą, która pełni funkcję parkingu dla samochodów o liczbie stanowisk postojowych przekraczających 10 sztuk i którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym WINB wyjaśnił, że wykonane prace to budowa obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a nie utwardzenie działki budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust.2 pkt. 5 P.b. Na przedmiotowej działce powstała substancja budowlana stanowiąca określoną całość techniczno-użytkową, odpowiadająca cechom obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii budowli, zgodnie z art. 3 pkt 1 w związku z art. art. 3 pkt 3 P.b. Także na tle orzecznictwa sądów administracyjnych racjonalne i nie budzące wątpliwości jest stanowisko, że w kategoriach budowli należy rozważać budowę parkingu. Nie jest istotne to, że samochody stoją sporadycznie, liczy się natomiast, że obiekt posiadający cechy budowli na działce powstał i istnieje. Nie jest ważne czy zawsze lub jak często i samochody będą na niej parkowane. Liczą się cechy tej substancji budowlanej która umożliwia sposób jej użytkowania jako miejsca postojowe /parking / dla samochodów. WINB wskazał sytuacje, w których wymagane jest pozwolenie na budowę a kiedy tylko zgłoszenie. Z protokołu kontroli i zdjęć wynika, że na terenie objętym postępowaniem jest utwardzony kostką brukową, okrawężnikowany, tworzący całość użytkową plac, obejmujący niemal całą działkę, z możliwością wjazdu. W dniu kontroli stały na nim samochody w ilości 12. Powierzchnia placu umożliwia postój znacznie większej ilości samochodów. Nie ma znaczenia oświadczenie Inwestora, że z przedmiotowego utwardzenia korzysta dla celów okazjonalnego parkowania czy składowania części zamiennych do samochodów w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Utwardzony kostką brukową plac i ograniczony krawężnikami teren tworzy obiekt budowany - plac dostępny dla pojazdów samochodowych, umożliwiający parkowanie samochodów o liczbie większej niż 10 samochodów. W konsekwencji utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 P.b. (obowiązek posiadania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę). Wobec tego PINB prawidłowo, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wydał postanowienie i umożliwił legalizację przedmiotowego obiektu, przy czym skorzystanie z możliwości legalizacji nie jest obowiązkiem, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem legalizacji samowoli budowlanej. W skardze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB oraz postanowienia PINB z dnia 9 maja 2018r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego a w konsekwencji niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykonane utwardzenie z kostki brukowej jest budowlą pełniącą funkcję parkingu dla samochodów o liczbie stanowisk postojowych przekraczających 10 sztuk co skutkuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podkreślił, że w sprawie kluczowe znaczenie odgrywa art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Realizując inwestycję planował wykonanie zagospodarowania terenu działki na liczbę 10 stanowisk. Budowa do 10 miejsc postojowych została zwolniona od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku należy wiązać z pojęciem placu postojowego, które traktowane jest jako urządzenie budowlane. W obowiązującym stanie prawnym budowa miejsc postojowych nie wymaga, ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, za wyjątkiem miejsc postojowych lokowanych na terenach objętych ochroną Natura 2000. Samo zaparkowanie czy pozostawienie samochodów na chwilowy postój nie przesądza jeszcze o konieczności zakwalifikowania utwardzenia kostką brukową jako wydzielonego zgrupowania kilku miejsc parkingowych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący. W związku z pismem, jakie wpłynęło do PINB w dniu 10 stycznia 2018 r., organ ten dokonał 9 kwietnia 2018 r. kontroli działki nr 3340/1 stwierdzając, że na działce tej o pow. 932 m2 ułożono kostkę brukową. Działka posiada wjazd, jest ogrodzona w betonowym ogrodzeniem. W trakcie kontroli na przedmiotowej działce ustawionych było 6 samochodów dostawczych oraz 6 samochodów osobowych. Obecny przy oględzinach Inwestor stwierdził, że kostka brukowa ułożona została na przełomie października i listopada 2017 r. Na ułożenie kostki inwestor nie posiada żadnych dokumentów, tj. zgłoszenia względnie pozwolenia na budowę. Na tej podstawie PINB w dniu 12 kwietnia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia z kostki brukowej na przedmiotowej działce. Jednocześnie poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawie. Po upływie wyznaczonego terminu PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art 48 ust. 2 i 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia działki nr 3340/1 pełniącej funkcję parkingu i zobowiązał Inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu zażalenia Inwestora, WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi II. Spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy wykonanie utwardzenia działki nr 3340/1 kostką brukową doprowadziło do powstania budowli (art. 3 pkt 3 P.b.) wymagającej pozwolenia na budowę, jak to przyjęły organy nadzoru budowlanego, czy też - jak twierdzi Skarżący, roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowlanej, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wymagały uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowalnej. Takie brzmienie przepisu pozwala na stwierdzenie, że dotyczy on przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, w szczególności, gdy utwardzenie dokonuje się przy istniejącym już obiekcie budowlanym na działce budowlanej. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 701/16). III. W rozpoznawanej sprawie jedynym dowodem jest protokół z oględzin przedmiotowej działki, które dokonane zostały w dniu 9 kwietnia 2018 r. Z protokołu tego oraz znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 3340/1 ma powierzchnię 932 m2 . Od strony wschodniej, zachodniej, północnej i południowej teren jest "wygrodzony" za pomocą ogrodzenia betonowego, wjazd natomiast obywa się za pomocą przejazdu od strony działki nr 3341. Całość działki jest utwardzona kostką brukową, co dodatkowo obrazują załączone do protokołu zdjęcia. W takim stanie faktycznym, przy braku jakichkolwiek innych dowodów, trafnie organy przyjęły, że Inwestor nie dokonał utwardzenia działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Ułożenie na całej powierzchni działki kostki brukowej, przy jednoczesnym ogrodzeniu działki trafnie zostało zakwalifikowane jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Doszło bowiem do stworzenia obiektu budowlanego o samoistnym charakterze i o oznaczanej samodzielnej funkcji – miejsca postojowego dla samochodów (parkingu). Jeśli chodzi o liczbę samochodów, to zasadnie organy przyjęły opierając się na protokole oględzin, że liczba miejsc postojowych przekracza 10 – w dniu kontroli na działce 3340/1 ustawionych było łącznie 12 samochodów i jak obrazują załączone do protokołu zdjęcia, teren działki pozwalał jeszcze na ustawienie dalszych samochodów. Zatem zasadnie organy uznały, że na skutek wykonanych robót budowlanych powstał obiekt budowany – budowla, będąca parkingiem, o liczbie przekraczającej 10 miejsc postojowych. W konsekwencji wykonanie takiego obiektu trafnie skutkowało zastosowaniem art. 48 P.b., skoro wykonana budowla (parking) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Jak już wyżej stwierdzono, zasadniczym dowodem, na podstawie którego organy ustaliły stan sprawy jest protokół oględzin z dnia 9 kwietnia 2018 r. W trakcie postępowania Inwestor nie podważył w żaden sposób treści tego protokołu, nie składał też żadnych wniosków dowodowych co prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, jest nieuzasadniony. W konsekwencji trafnych ustaleń faktycznych nie można przypisać organom naruszenia prawa materialnego, tj. błędnago zastosowania do popełnionej samowoli budowlanej trybu przewidzianego przepisem art. 48 P.b. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.")