II SAB/Go 178/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "W." sp. z o.o. na bezczynność [...] Ośrodka Kultury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Ośrodek Kultury do załatwienia wniosku skarżącej "W." sp. z o.o. z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Ośrodka Kultury na rzecz skarżącej "W." sp. z o.o. kwotę 147,20 (sto czterdzieści siedem dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. A.F., Prezes Zarządu "W." spółka z o.o., zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Ośrodka Kultury w [...], dalej jako OK, o udostępnienie informacji publicznej - zapytanie prasowe - w przedmiocie programu winobrania [...], w wersji do druku edytowalnej. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, że nie wysyła programu w wersji edytowalnej, gdyż w pliku edytowalnym można zmienić cokolwiek, a nie może sobie pozwolić na to, aby instytucje, media miały możliwość jakichkolwiek ruchów i ewentualnych zmian, poprawek i cięć w programie według własnych potrzeb. Dnia [...] września 2019 r. do OK drogą elektroniczną wpłynęła skarga "W." spółka z o.o., reprezentowanej przez Prezesa A.F., na bezczynność w zakresie udostępnienia wyżej wymienionej informacji publicznej. W skardze skarżący zarzucił naruszenie przez organ przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), dalej jako u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie. Pełnomocnik organu podkreślił, że w dniu 25 sierpnia 2019 r. po konferencji prasowej z udziałem dziennikarzy, Ośrodek Kultury opublikował na swojej stronie internetowej program Dni [...]. Program został zatem podany do publicznej widomości tego samego dnia, gdyż w ocenie organu jest to forma promocji [...] i każdy zainteresowany obywatel lub inny podmiot może poprzez stronę internetową pobrać program bez żadnych opłat i w każdym momencie. Organ wskazał, że program jest dostępny do pobrania w formacie .pdf dla każdego bez jakiegokolwiek wyjątku, na wielu stronach internetowych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ nie zgodził się ze skarżącym, jakoby OK był bezczynny. Organ podkreślił, że skarżący nie zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, bowiem na dzień [...] września 2019 r. OK opublikował już program na stronie internetowej i z własnej inicjatywy zaprosił wszystkie wydawnictwa i dziennikarzy do pobrania programu winobrania. Program został opublikowany na wielu innych stronach internetowych, w tym: Gazety [...], Winobranie [...] i [...] Zdaniem organu każdy ma możliwość zapoznania się z jego treścią, poza tym program też jest dostępny w formie papierowej, jako załącznik do gazety Łącznik [...], który jest nieodpłatnie przekazywany każdemu zainteresowanemu, jako wydanie specjalne. Organ wskazał, że treść programu może zostać pobrana z różnych stron internetowych, kopiowana, drukowana, skanowana. Treść programu winobrania zamieszczona na stronie internetowej OK nie została zabezpieczona, a sposób udostępnienia umożliwia jego kopiowanie. Każdy ma możliwość uzyskania treści programu bez konieczności składania jakiegokolwiek wniosku. Ponadto organ wskazał, iż skarżący złożył skargę na bezczynność, tymczasem w treści uzasadnienia podał, iż otrzymał decyzję odmowną udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym w ocenie organu skarżący powinien dokładnie określić co stanowi przedmiot skargi. Zdaniem OK wniosek skarżącego został przez niego rozpatrzony. Pismem procesowym z dnia [...] października 2019 r. skarżący wskazał, że Łącznik [...] wymieniony w odpowiedzi na skargę stanowi gazetę władz miasta. Powyższy tytuł jest składany przez wydawcę Gazety [...], został on zdaniem skarżącego uprzywilejowany posiadaniem edytowalnej wersji programu. Ponadto skarżący protestuje przeciw nierównemu dostępowi do programu winobrania. Jako dowód nierównego traktowania przesłał skargę na bezczynność OK jaką wniósł w 2016 r. Podkreślił, że przedmiotem skargi jest nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych przez władze miasta [...] w dostępie do informacji o wydarzeniach. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. skarżący podtrzymał skargę w całości oraz stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. Ponadto skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania obejmujący wpis od skargi oraz koszt dojazdu do Sądu na rozprawę. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz oświadczył, że po wniesieniu skargi do Sądu na bezczynność w niniejszej sprawie nie dokonał żadnej czynności procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy sprawy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przypisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu Dyrektor Ośrodka Kultury [...] - jako osoba reprezentująca podmiot wykonujący zadania publiczne - jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy poza sporem pozostaje, że żądana przez skarżącą - "W." spółka z o.o. - informacja jest informacją publiczną. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest udzielenie informacji publicznej znajdą zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których odsyła przepis art. art. 3a. ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (DZ.U. 2018 poz. 1914). W myśl art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W myśl ust. 2 podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek Bezspornie wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany został pocztą elektroniczną na adres OK w dniu 3 września 2019 r. W tym samym dniu organ odmówił udzielenia informacji w formie określonej przez wnioskodawcę, czyli w formie edytowalnej. W tym też dniu skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Do dnia rozpoznania skargi przez Sąd w niniejszej sprawie organ nie udzielił żądanej informacji w formie jaką określił wnioskodawca, czyli w formie edytowalnej. Wskazać należy, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej może nastąpić poprzez czynność materialno - techniczną czyli udzielenie żądanej informacji, następnie poprzez pisemne poinformowanie o przyczynach niemożności udzielenia danej informacji publicznej (np. gdy organ nie jest w jej posiadaniu, nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., bądź informacja przekazana została do wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej lub do centralnego repozytorium), wreszcie poprzez wydanie decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Celem postępowania podmiotu zobowiązanego powinno być doręczenie odpowiedzi w formie i na zasadach jakie wybrał wnioskodawca. W tym zakresie decydująca jest wola wnioskodawcy, który określa w jaki sposób chce otrzymać informację publiczną. Organ nie może go w tym zakresie zastępować, a wyjątkowo, jeżeli nie może wydać informacji w formie wskazanej przez wnioskodawcę - wówczas powinien on wdrożyć odrębny tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ( por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1732/17 ). W badanej sprawie wobec nie wyrażenia przez wnioskodawcę zgody na udzielenie mu informacji publicznej w formie pliku pdf, kierując się treścią art. 14 ust. 2 u.d.i.p., po upływie 14 dni od powiadomienia go o możliwości załatwienia wniosku w takiej formie, organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a ponieważ wskazane rozstrzygniecie do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie zostało przez organ wydane, dlatego zarzut bezczynności należało uznać za zasadny. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazać przyjdzie, że tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub w centralnym repozytorium. Art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. Natomiast w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie jest dopuszczalne odsyłanie wnioskodawcy do danych zamieszczonych na stronie internetowej podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, która nie jest stroną BIP (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 736/12). W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Podobną praktykę adresat wniosku powinien zastosować w przypadku, gdy informacja publiczna, której dotyczy wniosek, została umieszczona w centralnym repozytorium. Żądanie udostępnienia informacji publicznej zamieszczonej w BIP lub centralnym repozytorium jest więc bezprzedmiotowe, a organ powinien ograniczyć się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności. Mając powyższe na uwadze w pkt I sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej "W." spółka z o.o. z dnia [...] września o udostępnienie informacji publicznej. Załatwienie wniosku winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Termin w jakim przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być załatwiony wynika z przytoczonego powyżej art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za stwierdzeniem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, iż przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu lub lekceważącym podejściem do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie nosiła powyższych cech, bowiem okres bezczynności nie był stosunkowo znaczny, nadto jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę, organ pozostawał w przekonaniu, że udzielenie przedmiotowej informacji w innych formach wyczerpało obowiązki związane z załatwieniem wniosku skarżącej, a to oznacza że postępowaniu organu nie można przypisać cech lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o informacji publicznej. O kosztach orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd oparł na podstawie art. 200, art. 205 § 1p.p.s.a.