VIII SAB/Wa 40/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku skarżącego W. C. z dnia 4 czerwca 2018 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego W. C. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. W. C. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniósł skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 poz. 1330; dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bądź brak wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w terminie ustawowym. Autor skargi wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie grzywny podmiotowi zobowiązanemu; - zasądzanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2018 r. wystosował listem poleconym pismo z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (wezwanie) na adres GDDKiA Oddział w K.. Żądanie obejmowało wnioski, jakie GDDKiA składała do Sądu Rejonowego w P. [...] wydz. Ksiąg Wieczystych w S. o trwale zajęcia nieruchomości położonych poza linią rozgraniczenia inwestycji, sygnatury akt prawomocnych postanowień o trwałe zajęcia nieruchomości będące poza linią rozgraniczenia inwestycji, ilość składanych wniosków przez GDDKiA ww. sprawie. Następnie wskazał, iż pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] organ wezwał skarżącego w terminie 7 dni do wykazania przesłanki wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na które odpowiedział pismem z [...] czerwca 2018 r. Pomimo ustosunkowania się do wezwania, GDDKiA nie odpowiedziała na pismo skarżącego z [...] czerwca 2018r. W ocenie skarżącego na gruncie niniejszej sprawy brak jest wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego u.d.i.p. Dyrektora GDDKiA jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zauważył także, iż w przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany wezwał do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, natomiast od dnia [...] czerwca 2018 r. (data wysyłki pisma polemizującego) nie zrealizowano wniosku, tj. w sprawie nie udostępniono informacji, ani nie wydano decyzji administracyjnej. A zatem podmiot zobowiązany pozostaje w stanie bezczynności, przy czym zwłoka organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Z tego względu skarżący wniósł o wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Wyjaśnił m.in., iż pismem z [...] września 2018 r., znak: [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. udzieliła odpowiedzi na pisma skarżącego w zakresie udostępnienia informacji. Nadto podkreślił, iż skarżący nie wywiódł ponaglenia, o którym stanowi art. 37 k.p.a. W sytuacji gdy skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia, mamy do czynienia z niewyczerpaniem przez skarżącego drogi zaskarżenia. Powoduje to, iż skarga nie może zostać merytorycznie rozpatrzona przez Sąd i podlega odrzuceniu. Pismem procesowym z dnia [...] października 2018 r. skarżący podtrzymał skargę na bezczynność GDDKiA. Podniósł, iż pismo GDDKiA z dnia [...] września 2018 r. (znak [...]), nie wyczerpuje żądanych pytań (odpowiedź jest wymijająca) i z tego względu skarga pozostaje zasadna w części pkt 1, 2 i 3. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, skarżący zauważył, iż nie istnieje taka podstawa, gdyż skarga na bezczynność nie musi zostać poprzedzona żadnym innym środkiem prawnym. Na potwierdzenie swojego stanowisko skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, cytując ich fragmenty. Konkludując zauważył, iż w dalszym ciągu organ nie udostępnił żądanej informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem. Udzielenie informacji wymijającej, czy niepełnej świadczy zaś o bezczynności podmiotu zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, o których mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. w zakresie nierozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r. Sąd zauważa, iż ww. wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej polegającej na: 1. udostępnieniu wszystkich wniosków GDDKiA składanych do Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, w których wnioskodawca żądał ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia GDDKiA na przeprowadzenie w części nieruchomości (o powierzchni), trwałych ograniczeń w użytkowaniu terenu o pow., argumentując wniosek przebudową linii energetycznej wysokiego napięcia - budową linii telefonicznej, studni SKR ze względu na stałe usytuowanie infrastruktury, prac związanych z przebudową i konserwacją oraz o ujawnienie, że właściciel jest zobowiązany do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń w zakresie opisanej powierzchni nieruchomości na rzecz każdoczesnego właściciela sieci energetycznej oraz sieci telefonicznej. Skarżący wniósł o dołączenie kserokopii materiałów źródłowych; 2. udostępnieniu sygnatur akt prawomocnych postanowień sądowych wydanych w związku z wnioskami składanymi przez GDDKiA o treści przytoczonej w pkt 1 zapytania z [...] czerwca 2018r. wraz z kserokopią materiałów źródłowych; 3. wskazaniu, ile było wniosków GDDKiA do Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o treści przytoczonej w pkt 1 zapytania z [...] czerwca 2018r. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. jest zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nadto żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej. Przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, Baza NSA). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.; jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W kontrolowanej sprawie spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., co nie było w sprawie kwestionowane. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno - techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć faktu, że organ już po wniesieniu skargi na bezczynność pismem z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] poinformował skarżącego, iż decyzja Nr [...]obejmowała [...] działek objętych ograniczeniem wynikającym z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz.1194 z późn. zm.), które to ograniczenie zezwoliło na przebudowę istniejących sieci uzbrojenia terenu oraz budowę dróg innej kategorii. Nadto poinformował, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzyskała uprawnienie przeprowadzenia powyższych czynności wpisem w księdze wieczystej w stosunku do [...] działek, zaś w stosunku do [...] działek wpis w księdze wieczystej nie został ujawniony z powodu braku księgi wieczystej. Z kolei w stosunku do [...] działek aktualnie prowadzone jest postępowanie mające ujawnić ograniczenie w księdze wieczystej, a w pozostałej ilości działek ograniczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ulega ujawnieniu w księdze wieczystej. W ocenie Sądu, odpowiedzi udzielone skarżącemu w piśmie organu z dnia [...] września 2018 r., nie stanowią o prawidłowym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. A zatem należy uznać, iż udzielona przez organ informacja nie czyniła zadość żądaniom wnioskodawcy. Sąd zauważa, iż z przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu. Jeżeli takich informacji lub dokumentów dany podmiot nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, jednoznacznie wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z 25 października 2017 r., II SAB/Po 123/17, WSA w Rzeszowie z 14 lutego 2018 r., II SAB/Wa 193/17). Reasumując, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. powinna rozpatrzyć wniosek skarżącego z [...] czerwca 2018 r. przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd uwzględnił skargę stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie I wyroku. Jednocześnie Sąd w punkcie II wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uznał, iż w kontrolowanej sprawie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pomimo wystosowania do strony pisma z dnia [...] września 2018 r., organ do dnia wyrokowania nie uczynił zadość żądaniom wnioskodawcy. Sąd uznał także, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie III wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. W kontrolowanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W świetle przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie przez Sąd (z urzędu lub na wniosek) o wymierzeniu organowi grzywny ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny nie było celowe, zwłaszcza przy niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa. O charakterze prewencyjnym dolegliwości finansowej grzywny można mówić wówczas, gdyby organ w sposób uporczywy i niejednokrotny dopuścił się przewlekłości, bądź bezczynności postępowań, a tego Sąd nie stwierdził. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organowi, o czym orzekł w punkcie IV wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi ([...] zł), Sąd rozstrzygnął w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).