II OW 86/12

SENTENCJA Dnia 16 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Krakowa, miasta na prawach powiatu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa, miasta na prawach powiatu oraz Marszałkiem Województwa Małopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy wskazać Prezydenta Miasta Krakowa, miasta na prawach powiatu jako organ właściwy do załatwienia sprawy UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Małopolskiego poprzez wskazanie właściwego organu administracji geologicznej I instancji w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przed dniem 1 stycznia 2012 r. i wszczęcia postępowania uzgodnieniowego po dniu 31 grudnia 2011 r. Wniosek ten dotyczy sprawy o ustalenie warunków zabudowy na rzecz [...] Sp. z o.o. w K. dla zamierzenia inwestycyjnego pn." Przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem wbudowanym, wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [..] oraz zjazdem z działki nr [...] obr. [...] K. wraz z budową chodnika na działce [...] przy ul. S. w K.". W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2011.163.981 ze zm.). Zgodnie z art. 222 tej ustawy do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem organu oznacza to, że jeżeli postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte przed 1 stycznia 2012 r., to również do postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Postępowanie przed organem uzgadniającym ma bowiem charakter pomocniczy, organ ten nie prowadzi bowiem samodzielnej sprawy administracyjnej. W ocenie wnioskodawcy, organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy powinien być więc starosta, który do dnia 1 stycznia 2012 r., na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, był właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił również uwagę na przepis art. 219 pkt 2 nowej ustawy, który stanowi, iż po dniu wejścia w życie ustawy organy określone jako właściwe na podstawie dotychczasowych przepisów przekażą organom określonym jako właściwe na podstawie niniejszej ustawy akta spraw będących w toku - niezwłocznie po zakończeniu postępowania. Wnioskodawca stwierdził, że istotną kwestią jest również ustalenie organu właściwego w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych w przypadku, gdy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte po dniu 31 grudnia 2011 r., gdyż ustalenie na gruncie nowych przepisów, iż organem właściwym jest starosta powoduje bezprzedmiotowość rozważań intertemporalnych. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że istnieją argumenty przemawiające za właściwością starosty w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych. Organ wskazał, że na podstawie art. 88 ust. 1 tej ustawy można przyjąć, że dokumentacją geologiczną jest dokumentacja, w której przedstawiono wyniki prac geologicznych wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 88 ust. 2 pkt 3 ustawy jednym z rodzajów dokumentacji geologicznej jest dokumentacja geologiczno-inżynierska. W art. 91 ust. 1 pkt 1 wskazano, że dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego, a w art. 91 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy doprecyzowano, że dokumentacja geologiczno-inżynierska określa w szczególności budowę geologiczną, warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne podłoża budowlanego lub określonej przestrzeni (pkt 1), przydatność badanego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć (pkt 2). Zdaniem organu, pojęcie zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy odnosi się do określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym należy przyjąć, że organem posiadającym kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych jest starosta. Organ ten gromadzi pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno – inżynierskich podłoża, natomiast marszałek województwa nie dysponuje wiedzą dotyczącą obszarów osuwiskowych. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że za kompetencją marszałka województwa przemawia natomiast naczelna zasada prawa administracyjnego formułująca zakaz domniemania kompetencji i nakazująca interpretować normy kompetencyjne w sposób literalny i ścisły. Na gruncie art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy starosta byłby jedynie właściwy w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy oraz w sprawach związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologicznych na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy dotyczących badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych. Za przyjęciem kompetencji Marszałka przemawia również to, że dane z rejestru prowadzonego przez starostę na podstawie art. 110 a ustawy – Prawo ochrony środowiska są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach (art. 21 ust. 2 pkt 23 g ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko), a więc są dostępne również marszałkowi województwa. Starosta ma obowiązek przesyłać marszałkowi województwa kopie decyzji zatwierdzających projekty robót geologicznych (art. 80 ust. 8 ustawy) oraz kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych wraz z jednym egzemplarzem tej dokumentacji (art. 94 ust. 1 pkt 4 ustawy). W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł o uznanie Prezydenta Miasta Krakowa za organ właściwy w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie. Marszałek podniósł, że właściwość organów administracji geologicznej zapisaną w art. 17 pkt 6 lit. a i art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w związku z art. 110 a ustawy – Prawo ochrony środowiska, który nakłada na starostę obowiązek prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz prowadzenia rejestru zawierającego informację o tych terenach. Przepis art. 13d ust. 6 pkt 3a ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. nr 84 poz. 906 ze zm.) wskazuje starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Zdaniem Marszałka, wywodzenie właściwości organów administracji geologicznej wprost z art. 161 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze powoduje, że w zależności od celu sporządzania planu miejscowego, w przypadku tego samego zjawiska na tym samym obszarze, właściwe są dwa organy administracji geologicznej opiniujące projekty planów. Marszałek zaznaczył, że nie posiada pełnej informacji dotyczącej zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża i nie jest w stanie odnieść się w sposób kompetentny i odpowiedzialny do zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych jakiegokolwiek obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu m.in. do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Podobnie przepisy art. 53 ust. 4 pkt. 5 oraz 60 ust. 1 tej ustawy nakładają na organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia tych decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W myśl art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2011.163.981 ze zm.) organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych. Analiza powołanych przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji. Również art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wskazuje starostę jako organ właściwy do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Starosta prowadzi także rejestr zawierający informację o tych terenach. Informacje, jakie powinien zawierać taki rejestr określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121, poz.840). W ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) w art. 13d ust. 6 pkt 3a wyraźnie ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy (wydawanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odnosi się do zakresu "warunków posadowienia obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 Prawa geologicznego i górniczego budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy. Wskazanie starosty jako organu właściwego w tej sprawie powoduje, że rozważania dotyczące kwestii intertemporalnych związanych z wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przed dniem 1 stycznia 2012 r., a postępowania uzgodnieniowego - po dniu 31 grudnia 2011 r. są bezprzedmiotowe. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta Miasta Krakowa, jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunków zabudowy dla inwestycji spółki [...] Sp. z o.o. w K.