III SA/Kr 482/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę UZASADNIENIE Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem Nr [...] z dnia 9 lutego 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. J. na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2020 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez wnoszącego treści. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 19 października 2020 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynął wniosek K. J. o wydanie zaświadczenia, iż: "wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie analizy znaczenie art. 92 ustawy o Policji, z 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, iż cofnięcie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy strona nie spełniała przestanek do przydziału lokalu mieszkalnego, lub przesłanki te przestała spełniać. Posiada i musi posiadać zastosowanie w sprawie praw i uprawnień sierż sztab w stanie spoczynku K. J., w zakresie prawa podmiotowego do przydzielenia lokalu mieszkalnego i w tym zakresie zastępczych praw w razie nie przydzielenia lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną organu Policji, wobec nakazu art. 190 Konstytucji, w okolicznościach, w których lokal mieszkalny nie był stronie przydzielony jak i strona nie skorzystała z pomocy finansowej na jego uzyskanie w zakresie działań własnych w tym przedmiocie". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2020 r. Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) odmówił wydania za świadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wydając zaświadczenie poświadcza wyłącznie fakty lub stany prawne wynikające z dokumentów będących w jego dyspozycji. Jeżeli dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, może wydać tylko orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. Przywoływany przez wnioskującego wyrok Trybunału Konstytucyjnego 7/04 z dnia 29 listopada 2004 r. w pkt 2 dotyczył zbadania zgodności art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie, w jakim zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przytoczywszy art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, organ wskazał, że – jak podkreślono w treści uzasadnienia wyroku – z art. 92 ust. 1 ustawy jasno wynika cel, któremu ma służyć przedmiotowe świadczenie. Ma ono stanowić rekompensatę finansową dla policjanta, któremu art. 88 ust. 1 ustawy nadaje prawo podmiotowe do określonego w tym przepisie lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on sam, ani członkowie jego rodziny określeni w art. 89 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez policjanta służby ani w miejscowości pobliskiej. Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia określone są bezpośrednio w samej ustawie. Upoważnienie zawarte w cytowanym przepisie deleguje do uregulowania w rozporządzeniu szczegółowych zasad cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika, przy uwzględnieniu, że dotyczy to sytuacji, w której wystąpi przesłanka uzasadniająca cofnięcie przedmiotowego świadczenia. Tym samym przepisy określone w rozporządzeniu mogą regulować cofnięcie przedmiotowego świadczenia od momentu, kiedy stało się nienależne. Ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. określa organizację oraz zakres uprawnień Policji, jak również prawa, obowiązki i odpowiedzialność dyscyplinarną policjanta, natomiast uprawnienia funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji i uprawnionych do pobierania emerytury bądź renty policyjnej normuje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), gdzie w art. 29 i 30 ustawodawca jednoznacznie doprecyzował zakres świadczeń przysługujących emerytom i rencistom policyjnym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Organ wskazał, że K. J. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2005 r. na mocy rozkazu [...] Komendanta Powiatowego Policji. Będąc uprawnionym do emerytury/renty policyjnej pozostaje potencjalnym beneficjentem świadczeń określonych w ustawie. Skoro ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotów uprawnionych do pobierania świadczenia, a zaskarżony art. 92 ust. 2 ustawy o Policji jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, tym samym posiłkowanie się wybiórczą interpretacją wyrwanych z kontekstu środków zaskarżenia podnoszonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/04 z dnia 29 listopada 2004 r. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 29 października 2020 r., które w tymże dniu wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji, K. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2020 r. Zażalenie to zostało przekazane do organu właściwego – Komendanta Wojewódzkiego Policji. Na skutek zażalenia Komendant Wojewódzki Policji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 9 lutego 2021 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania K. J. zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, nie naruszając przy tym jego konstytucyjnych praw, ani uprawnień wynikających z przepisów k.p.a. Przedmiotowe sprawy były już wielokrotnie na przestrzeni lat badane przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne. W sprawie zapadły już prawomocne orzeczenia. Zdaniem organu drugiej instancji zażalenie strony ma wyłącznie polemiczny charakter, a K. J. w sposób celowy dokonuje kolejnych czynności procesowych kierując się wyłącznie chęcią zarzucenia organu bardzo dużą ilością spraw, a nie rozpoznaniem i zbadaniem istoty sprawy. Pismem z dnia 1 marca 2021 r. K. J. wniósł skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał w szczególności, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z uchybieniem art. 138 w związku z art. 219 i 107 § 3 k.p.a., co prowadzi do stwierdzenia jego nieważności. Skarżący wskazał na potrzebę wyeliminowania zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji celem doprowadzenia sprawy o wydanie zaświadczenia do załatwienia zgodnie z przepisami. W piśmie z 19 kwietnia 2021 r. skarżący wskazał, że sprawa nie podlega oddaleniu, lecz jedynie dopuszczalne jest jej odrzucenie w całości, wobec braku w sprawie jakichkolwiek aktów administracyjnych. Skarżący ocenił też, że zażalenie zostało wniesione w uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej; postanowienie to odpowiada prawu, a skarga okazała się niezasadna. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi; w ocenie Sądu, nie doszło też do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a to z uwagi na treść art. 65 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Zdaniem Sądu, okoliczności, których potwierdzenia skarżący się domaga, nie mieszczą się ani w pojęciu potwierdzenia faktów, ani w pojęciu potwierdzenia stanu prawnego. Skarżący w istocie domaga rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (konkretyzacji praw i obowiązków) tudzież weryfikacji zapadłego w takiej sprawie rozstrzygnięcia. Wniosek skarżącego z dnia 19 października 2020 r. wykracza zatem poza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia wyznaczone przez art. 217 § 2 k.p.a. Wydanie zaświadczenia polegać powinno na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia – a okoliczność objęta żądaniem skarżącego nie może być stwierdzona na podstawie dokumentów, rejestrów, ani ewidencji organu. Kwestia przysługiwania skarżącemu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – co dodatkowo wskazuje na to, że poprzez wniosek o wydanie zaświadczenia skarżący w istocie domaga się rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która została już prawomocnie zakończona. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1018/09) prawomocnie oddalił skargę na decyzję z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) Komendanta Wojewódzkiego Policji uchylającą w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji z 14 lipca 2009 r. nr [...], przyznającą K. J. od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 12 maja 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu i wygaszającą z dniem 13 maja 2005 r. decyzję z 2 listopada 1999 r. nr [...] i orzekającą o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 2 listopada 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2021 r., III SA/Kr 42/21, CBOSA). Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.