VII SAB/Wa 120/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. I. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Powiatu [...] oddala skargę UZASADNIENIE 1. W niniejszej sprawie w dniu 18 września 2017 r. właściciel pojazdu złożył w urzędzie – Starostwie Powiatowym w P. filia w N. wniosek o wydanie tymczasowych tablic rejestracyjnych w celu wykonania badania technicznego. Następnie w dniu 5 stycznia 2018 r. właściciel pojazdu złożył wniosek o rejestrację samochodu. W związku z problemami występującymi w systemie teleinformatycznym CEP 2.0. Starosta P. stwierdził, że nie było technicznej możliwości wydania stałego dowodu rejestracyjnego. Starosta na bieżąco monitorował przebieg sprawy i informował o przebiegu toczącej się sprawy i powodach technicznej niemożności wydania dowodu rejestracyjnego. W dniu 27 czerwca 2018 r. Stronie zostało przesłane do wiadomości zawiadomienie o przekazaniu, zgodnie z właściwością, wniosku o wydanie stałego dowodu rejestracyjnego do Ministerstwa Infrastruktury. W dniu 12 lipca 2018 r. wpłynęło pismo przesłane do wiadomości do Starosty P z Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury z informacją o przekazaniu pisma do Departamentu Systemów Państwowych Ministerstwa Cyfryzacji. W dniu 12 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie przesłane przez D. I. do Ministerstwa Infrastruktury za pośrednictwem Starosty P. na bezczynność oraz przewlekłość postępowania. W dniu 10 maja 2019 r. ponownie wpłynęło pismo przesłane do wiadomości do urzędu z Departamentu Transportu Ministerstwa Infrastruktury o przekazaniu pisma do Departamentu Systemów Państwowych Ministerstwa Cyfryzacji. Do dnia dzisiejszego nie uzyskano pisemnej informacji o sposobie załatwienia sprawy. Aktualnie sprawa znajduje się w DXC pod numerem zgłoszenia [...]. Pomimo licznych telefonów oraz e-maili z prośbą o przyspieszenie realizacji zgłoszenia, do dnia dzisiejszego urząd nie ma technicznej możliwości zamówienia dowodu rejestracyjnego. W dniu 5 września 2019 r., podczas rozmowy telefonicznej z DXC, sprawa została ponownie skierowana do administratora. Zdaniem organu, Starosta P. podejmował i podejmuje w sprawie szereg działań zmierzających do zamówienia dowodu rejestracyjnego, niezbędnego do wydania stałej decyzji o rejestracji pojazdu Skarżącego. 2. Skargę z dnia 12 sierpnia 2019 r. do WSA w Warszawie na bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatowego w P. Filia w N. złożył D. I. Zarzucił w niej naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj. przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ. Skarżący wniósł o: a) stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ Starostę Powiatowego w P. Filia w N. i niezałatwienia w terminie sprawy; b) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; c) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 22 925,15 zł; d) zwrot kosztów postępowania sądowego; e) nałożenie na organ grzywny w wysokości 45 850,30 zł. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy, wskazując, że w styczniu 2018 r. na zapytanie Skarżącego organ poinformował o problemach z rejestracją samochodu marki [...] w związku z błędami systemu CEP 2.0. Sprawa do dnia dzisiejszego nie została załatwiona. Pojazdem nie można dysponować w sposób właścicielski, a jego wartość rynkowa kilkakrotnie zmalała. Środki wydatkowane na pojazd zostały zablokowane, a Skarżący zmuszony został do inwestycji w kolejne auto w celu zapewnienia zawodowych i osobistych potrzeb życiowych. Opisana sytuacja stała się również powodem problemów z ubezpieczycielem pojazdu. Zdaniem Skarżącego, problemy dotyczące wadliwego działania systemów wspierających działania organów administracji publicznej nie powinny dotykać obywateli oczekujących na załatwienie sprawy. Ponadto powinny istnieć mechanizmy oraz procedury awaryjne pozwalające na eliminowanie powstających błędów. Organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie. Tymczasem Skarżący oczekuje rozstrzygnięcia już prawie 2 lata. Przesłane do organu ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. 1. Istota sprawy dotyczy tego, czy w sprawie rejestracji samochodu Starosta Powiatowy w P. Filia w N. pozostawał w bezczynności lub też czy organ ten prowadził to postępowanie w sposób przewlekły. 2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie "bezczynności" "przewlekłości" postępowania. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. Naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 891/13), interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest z jednej strony wyrazem woli skarżącego wyrażającym niezadowolenie z bierności organu administracji publicznej oraz żądaniem dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem stanu bezczynności organu. Z drugiej zaś strony, traktując skargę w kategoriach procesowych, skarga na bezczynność jest środkiem prawnym, za pomocą którego skarżący chce doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a w dalszej kolejności do usunięcia bezczynności organu (por. Miłosz Michał, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX el. 2011, nr 139861). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia stanu bezczynności, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie określa więc przesłanek materialnych dopuszczalności skargi na bezczynność. Dotyczy to również zaskarżalnych do sądu przejawów bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Zatem każdorazowo ustalenie, czy zachodzi stan bezczynność organu, w ramach określonego przepisami p.p.s.a. zakresu zaskarżalności, konieczne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego i procesowego regulujących daną formę działania oraz oparcie się na konstrukcji bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić trzeba, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 56/18). Z kolei o przewlekłości postępowania można natomiast mówić wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. m.in. wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). Nie można zatem przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zatem przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcia takiego stanowiska. Za rażące można uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 16/18). 3. Z akt sprawy i wyjaśnień organu wynikają następujące ustalenia i czynności podejmowane w niniejszej sprawie zarówno przez organ jak i Skarżącego: - w dniu 18 września 2017 r. właściciel pojazdu złożył w urzędzie wniosek o wydanie tymczasowych tablic rejestracyjnych w celu wykonania badania technicznego; - w dniu 5 stycznia 2018 r. właściciel pojazdu złożył wniosek o rejestrację samochodu; - pismem z 8 czerwca 2018 r. Skarżący wezwał organ do wydania stałego dowodu rejestracyjnego; - w dniu 27 czerwca 2018 r. Stronie zostało przesłane do wiadomości zawiadomienie o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosku o wydanie stałego dowodu rejestracyjnego do Ministerstwa Infrastruktury; - w dniu 12 lipca 2018 r. wpłynęło pismo z 9 lipca 2018 r. Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury (przesłane do wiadomości Staroście P i Skarżącemu) z informacją o przekazaniu pisma Skarżącego do Departamentu Systemów Państwowych Ministerstwa Cyfryzacji i braku możliwości zamówienia przedmiotowego dowodu rejestracyjnego z powodu błędów technicznych systemu CEP 2.0; - w piśmie z 12 grudnia 2018 r. Skarżący ponownie zwrócił się z prośbą do Starosty o wydanie stałego dowodu rejestracyjnego; - w dniu 12 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie przesłane przez D. I. do Ministerstwa Infrastruktury za pośrednictwem Starosty P na bezczynność oraz przewlekłość postępowania; - w dniu 10 maja 2019 r. ponownie wpłynęło pismo przesłane do wiadomości do organu z Departamentu Transportu Ministerstwa Infrastruktury o przekazaniu pisma do Departamentu Systemów Państwowych Ministerstwa Cyfryzacji; - w dniu 5 września 2019 r., podczas rozmowy telefonicznej pracownika organu z firmą świadczącą usługi informatyczne w zakresie systemu CEP 2.0, sprawa została ponownie skierowana do administratora (jak wynika z odpowiedzi na skargę z dnia 9 września 2019 r.). Zdaniem Sądu, organ podejmował liczne działania związane z przedmiotową sprawą. Uzyskano informację, że w związku z problemami występującymi w systemie teleinformatycznym CEP 2.0. nie było technicznej możliwości wydania stałego dowodu rejestracyjnego. Z akt sprawy i wyjaśnień organu wynika, że Starosta P. na bieżąco monitorował i monitoruje nadal przebieg sprawy. Strona była również informowana o przebiegu toczącej się sprawy i powodach technicznej niemożności wydania przez Starostę dowodu rejestracyjnego. Z wyjaśnień organu wynika, że aktualnie sprawa znajduje się w rozpatrywaniu pod numerem zgłoszenia [...]. Starosta wskazał, że pomimo licznych telefonów oraz e-maili z prośbą o przyspieszenie realizacji zgłoszenia, do dnia dzisiejszego urząd nie ma technicznej możliwości zamówienia dowodu rejestracyjnego. Zdaniem Sądu, w takim stanie faktycznym nie można zatem mówić o bezczynności organu. Organ właściwy w sprawie podejmował liczne (aczkolwiek bezskuteczne) działania w sprawie. Pracownicy wydziałów komunikacji w starostwach powiatowych nie mają innej możliwości na zarejestrowanie pojazdu w ramach programu CEP 2.0. Powszechną wiedzą jest również to, że system ten we wskazanym okresie działał wadliwie lub nie działał wcale. Po uruchomieniu w listopadzie 2017 r. części systemu CEP 2.0 w zakresie rejestracji pojazdów wystąpiły liczne utrudnienia dla obywateli i urzędów (por. raport NIK dotyczący wdrażania systemu Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców; szerzej zob. www.nik.gov.pl/plik/id,16469,vp,18999.pdf). 4. W niniejszej sprawie nie można także mówić o "przewlekłości" postępowania przed Starostą. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 532/16). Czynności pozorne lub działania nieefektywne nie były w niniejszej sprawie podejmowane. Z akt sprawy wynika bowiem, iż Starosta P. podejmował i podejmuje nadal w sprawie szereg działań zmierzających do zamówienia dowodu rejestracyjnego, niezbędnego do wydania stałej decyzji o rejestracji pojazdu Skarżącego. Przyczyną niezależną od organu są zatem problemy w systemie teleinformatycznym CEP 2.0. a nie w działalności Starosty, które mogłyby być w jego kompetencjach. Przypomnieć należy, że zgodnie z art 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresu spowodowanego przyczyną niezależną od organu. Taką przyczyną w niniejszej sprawie są problemy w systemie teleinformatycznym CEP 2.0. To z kolei w oznaczało dla kierowców problemy z rejestracją samochodów w niektórych urzędach, jednakże niezależne od działań Starosty P. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.