III SA/Wr 322/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi N.s. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1810/20. I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 600 (sześćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 (sześćset) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. (data wpływu do organu –28 lutego 2022 r.) N. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1810/20. W wyroku tym Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 4000 złotych oraz zasądził od organu za rzecz skarżącej koszty postępowania. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 18 sierpnia 2021 r. Czternastodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał zatem w dniu 1 września 2021 r. Pismem z dnia 20 stycznia 2022r. pełnomocnik skarżącej – D. B. - skierował do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku. Pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. Wojewoda wezwał stronę skarżącą do podania numeru konta bankowego, na które miał nastąpić przelew środków. Pełnomocnik skarżącej wskazał numer konta strony w piśmie z 4 lutego 2022 r. oraz wniósł o doręczenie stronie decyzji na adres wskazany w pełnomocnictwie, a także o kontaktowanie się ze stroną za pośrednictwem pełnomocnika. Organ pismem z 25 stycznia 2022 r. poinformował pełnomocnika strony, że nie jest on upoważniony do występowania w jej imieniu w sprawach sądowoadministracyjnych, a w związku z tym na podstawie kierowanych przez niego pism kwoty pieniężne nie mogą zostać wypłacone. Decyzją z 15 marca 2022 r. Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 15 marca 2024 r. W skardze na niewykonanie wyroku skarżąca wniosła o: 1. wymierzenie Wojewodzie grzywny w związku z niewykonaniem przez organ przedmiotowego wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem Wojewody strona skarżąca nie dopełniła warunku wezwania do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi na podstawie art. 154 p.p.s.a. Wezwanie do wykonania wyroku zostało bowiem podpisane przez D. B., który reprezentował stronę w postępowaniu administracyjnym, natomiast nie zostało mu udzielone pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej w postepowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie zaś z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Na mocy art. 36 p.p.s.a. pełnomocnictwo może być ogólne – do prowadzenia spraw przed sadami administracyjnymi, do prowadzenia poszczególnych spraw lub do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Wezwanie do wykonania wyroku może zatem zostać podpisane przez stronę albo tez przez właściwie umocowanego pełnomocnika. Organ zauważył również, że zasądzona kwota pieniężna oraz koszty postepowania powinny być dochodzone w postępowaniu cywilnym, toteż niewypłacenie ich stronie skarżącej nie stanowi niewykonania wyroku sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie organ kwestionuje spełnienie przez stronę skarżącą wskazanego w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunku dopuszczalności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku tj. skierowanie do organu przed wniesieniem tej skargi wezwania do wykonania wyroku. Nie jest przy tym sporne, że pismo zawierające takie wezwanie wpłynęło do organu przed wniesieniem skargi, natomiast zdaniem organu nie mogło ono wywołać skutku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.s.a., bowiem wniósł je pełnomocnik strony ustanowiony w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organu należy uznać za błędne. Postępowanie sądowoadministracyjne zakończyło się bowiem wydaniem prawomocnego wyroku, natomiast wykonanie tego wyroku ma miejsce w postępowaniu administracyjnym i to tego postępowania dotyczy nałożony przez Sąd w pkt III wyroku z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1810/20 obowiązek załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jakkolwiek zatem warunek dopuszczalności skargi na niewykonanie wyroku został sformułowany w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi i jego spełnienie przesądza o możliwości uruchomienia postępowania przed sądem administracyjnym, to dotyczy on czynności mającej z założenia miejsce w postępowaniu administracyjnym (analogicznie jak warunek wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z art. 53 § 2b p.p.s.a), która – poza otwarciem drogi sądowej - ma prowadzić do zniesienia bezczynności, w której pozostaje organ po wydaniu wyroku tj. do załatwienia sprawy. W konsekwencji nie można uznać, że wystosowanie przez pełnomocnika umocowanego do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym wezwania do wykonania wyroku nie spełnia przesłanek "uprzedniego pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy", o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Przystępując w dalszej kolejności do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Zgodzić się natomiast należy z organem, że w pojęciu niewykonania wyroku nie mieści się niewypłacenie stronie przyznanej sumy pieniężnej oraz zasądzonych kosztów postępowania. Norma wyrażona w art. 154 § 1 p.p.s.a. obejmuje wyłącznie kwestię niewykonania wyroku sądowego w zakresie będącej jego przedmiotem sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 154/08). Niewykonanie wyroku polegać może na pozostawaniu w bezczynności w podjęciu lub kontynuowaniu postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 71/18). To zwalczaniu takich sytuacji służy skarga wnoszona na postawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Jak zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 943/21, zagwarantowanie takiego środka stronom postępowań administracyjnych, które pomimo uwzględnienia ich skarg na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w dalszym ciągu, nie uzyskują załatwienia ich spraw uzasadnia to, że wyrok w zakresie zobowiązującym do załatwienia sprawy, pomimo swojej prawomocności, nie jest wykonalny w sposób umożliwiający wyegzekwowanie tego przez stronę postępowania. Strona nie ma bowiem innych środków prawnych służących przymuszeniu biernego organu do załatwienia jej sprawy. Inaczej jest jednak z tymi obowiązkami zawartymi w treści wyroku, które są wykonalne. Do orzeczeń wykonalnych w tym trybie należy zaliczyć orzeczenie o przyznaniu określonej sumy pieniężnej ponieważ wynika z niego konkretne zobowiązanie pieniężne. W tym zatem przypadku przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania, a droga przed sądem administracyjnym jest wyłączona bowiem nie występuje konieczność podjęcia przez organ działań z zakresu administracji publicznej poprzez wszczęcie postępowania, wydanie aktu czy też dokonanie innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zastrzeżonych prawem do jego właściwości. Wykonywanie orzeczeń sądów administracyjnych w takim zakresie odbywa się w drodze egzekucji sądowej, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż wyrok sądu administracyjnego stanowi tytuł egzekucyjny, mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji po opatrzeniu go klauzulą wykonalności przez sąd powszechny (art. 781 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego; t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm. - zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1136/17; a także postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wr 645/20). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1810/20, wyznaczył Wojewodzie termin 14 dni na załatwienie sprawy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Wojewodzie w dniu 18 sierpnia 2021 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 1 września 2021 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda wydał decyzję dopiero 15 marca 2022 r. , a więc po ponad sześciu miesiącach od upływu wyznaczonego mu przez Sąd terminu do załatwienia sprawy. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 600 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wykonania wyroku i załatwienia sprawy nieomal do dnia wniesienia skargi. Świadczy to o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, to zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W niniejszej zaś sprawie tak długie ignorowanie nie tylko obowiązku nałożonego przez Sąd , ale także wezwań strony postepowania uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 600 zł. Zaniechanie organu nie tylko doprowadziło bowiem do znaczącego obniżenia autorytetu Sądu i świadczy o lekceważeniu praworządności, ale także powoduje szkody moralne i psychiczne po stronie skarżącej, która mimo uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia nadal musiała znosić naruszenia jej prawa do szybkiego załatwienia sprawy oraz związane z tym niedogodności dotyczące cudzoziemca niemającego zalegalizowanego pobytu na terenie RP ( utrudnienia w podróżowaniu, stres, brak poczucia pewności i możliwości normalnego układania swoich planów). Z powyższych powodów Sąd na podstawie art. 154 § 1 ,6 i 7 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyrok). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.