II SA/Go 585/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.R. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu niepełnosprawnego ucznia do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej J.R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. J.R. dnia [...] października 2018 r. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek dotyczący organizacji dowozu jej niepełnosprawnego syna K.R. do szkoły - Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. Do wniosku dołączono kopię orzeczenia o niepełnosprawności dziecka K.R., orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego oraz zaświadczenie wydane przez Ośrodek o uczęszczaniu ucznia K.R. do klasy II. Wójt Gminy pismem z dnia [...] października 2018 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku wskazując, że w gminie od roku szkolnego 2018/2019 w Szkole Podstawowej [...] funkcjonuje klasa integracyjna, która spełnia ustawowe wymogi dotyczące kształcenia specjalnego oraz zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczące K.R. J.R. pismem z dnia [...] października 2018 r. odwołała się od pisma Wójta Gminy. Organ ten pismem z dnia [...] listopada 2018 r. ponownie poinformował J.R. o podtrzymaniu swojego stanowiska w sprawie braku zgody na zapewnienie dowozu K.R. do Ośrodka. Na odmowne pismo Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2018 r. J.R. wniosła osobiście odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które prawomocnym z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. 2. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. działająca w imieniu J.R. pełnomocnik złożyła do Wójta Gminy nowy wniosek o organizację bezpłatnego dowozu K.R. do Specjalnego Ośrodka Szklono-Wychowawczego. Przed jego rozpoznaniem Wójt Gminy zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] o zajęcie stanowiska, czy szkoła jest w stanie zapewnić realizację zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...]. Po otrzymaniu opinii od dyrektora pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] organ poinformował J.R. o nieuwzględnieniu jej wniosku wskazując, że Szkoła Podstawowa w [...] spełnia wymogi wskazane w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego K.R.. Szkoła te jest zatem szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148). Dlatego gmina ma obowiązek zorganizować bezpłatny transport dziecka do wyżej wskazanej placówki. Jednocześnie w ocenie gminy nie zachodzą przesłanki do fakultatywnego zapewnienia bezpłatnego transportu dziecka w oparciu o art. 39 ust. 4a Prawa oświatowego. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, związana jest zasadami racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. 3. Pismem nadanym dnia 23 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniosła do tutejszego sądu skargę na pismo Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] zarzucając zaskarżonej czynności: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie w sprawie niepełnosprawnego ucznia K.R. oraz nieprawidłową interpretację definicji "najbliższa szkoła", która nie powinna opierać się nie tylko na bliskości geograficznej, lecz przede wszystkim na zindywidualizowanych potrzebach ucznia, a więc na zapewnieniu optymalnych warunków, umożliwiających prawidłowe kształcenie dziecka z określonym rodzajem niepełnosprawności; 2) wybiórczą i jednostronną analizę zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego przez organ nieuwzględniającą: orzeczeń wydanych przez uprawnione do tego organy tj. orzeczenia o niepełnosprawności, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczenia potrzebie kształcenia indywidualnego oraz ich wzajemnego i koniecznego związku, w szczególności: - brak właściwej, dogłębnej i uczciwej oceny orzeczenia o niepełnosprawności ucznia K.R. faktu, że dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, datowaną od urodzenia, wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, - jednostronnej i nieuzasadnionej interpretacji organu w odniesieniu do orzeczenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o potrzebie kształcenia specjalnego, - przyjęcie przez organ zaleceń zespołu orzekającego z tego orzeczenia bez uwzględnienia poważnych zmian w sytuacji psychofizycznej niepełnosprawnego ucznia, które nastąpiły po wydaniu tego orzeczenia, w szczególności tego, iż: - K.R. w Szkole Podstawowej w [...] realizował w okresie roku szkolnego 2017/2018 obowiązek szkolny jako uczeń klasy I, a także przez okres jednego miesiąca w roku szkolnym 2018/2019 wobec utworzenia w tej samej szkole Oddziałów Integracyjnych tj. w tym okresie zarówno rodzice jak i psychologowie z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dostrzegli poważne problemy adaptacyjne ucznia, co stanowiło o bezwzględnej konieczności poszukiwania innych form kształcenia zgodnych z dobrem dziecka, nadto sytuacja ta stanowiła konieczność zmiany szkoły - dowożenia dziecka przez Rodziców do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, położonego w sąsiedniej Gminie, tj. w odległości 20 km od miejsca zamieszkania; - w Szkole Podstawowej w [...] K.R. nie realizował treści dostosowanych do swoich możliwości, m.in. pracując w oparciu o podręcznik dla dzieci z normą intelektualną, a nie z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym łub znacznym w szkołach podstawowych; - po zmianie przez rodziców szkoły, która miała miejsce w październiku 2018 r. na Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, trudności adaptacyjne niepełnosprawnego ucznia K.R. uległy istotnemu zminimalizowaniu, sytuacja dziecka radykalnie się poprawiła, widoczny jest stały progres umiejętności dziecka, który potwierdzają zarówno rodzice dziecka, psychologowie z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej jak i nauczyciele ze SOSW; 3) Zdaniem skarżącej organ nie rozważył oraz nie dokonał żadnej oceny przedłożonego mu kolejnego materiału dowodowego jakim są: informacja o wynikach diagnozy z dnia [...] czerwca 2018 r. wydana przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogicznej, opinia z tej Poradni z dnia [...] lutego 2019 r. wskazująca, że w obecnej sytuacji najbardziej optymalnym miejscem dalszego kształcenia K.R. jest Ośrodek [...] oraz, że placówka wskazywana przez organ i uznawana za "najbliższą szkołę", jaką jest Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi w [...], niezależnie od zapewnień w tym względzie Dyrektora tejże szkoły nie może zapewnić uczniowi K.R. odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do jego stopnia niepełnosprawności, nie jest w stanie zapewnić równie szerokiego spektrum zajęć zgodnych z zaleceniami zawartymi w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego oraz orzeczenia o potrzebie nauczania indywidualnego, co Ośrodek [...], do którego aktualnie uczęszcza uczeń. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniosła o: 1) stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy [...] czerwca 2019r. nr [...] oraz o uznanie obowiązku Gminy, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe wobec niepełnosprawnego ucznia K.R.; 2) przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedstawionych organowi w niniejszej sprawie także dołączonych do skargi; 3) dodatkowo dopuszczenie dowodów w postaci: - opinii Ośrodka w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. na okoliczność bieżącej sytuacji dziecka i widocznych pozytywnych zmian w jego rozwoju związanych z dostosowaniem jego potrzeb przez SOSW; - przesłuchania rodziców dziecka na rozprawie na okoliczność sytuacji dziecka, - zwrot kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały szczegółowo rozwinięte. 4. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Stanowiska te podtrzymali pełnomocnicy stron na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest podgląd, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten został w sprawie zachowany i dodać należy, że poprzednio złożony wniosek i jego negatywne rozpoznanie przez organ nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi złożonej na zaskarżoną w niniejszej sprawie czynność. 6. Kwestie związane z organizacją oświaty, w tym dowozem uczniów do szkoły regulują przede wszystkim przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo oświatowe. Do obowiązkowych celów systemu oświaty ustawa w art. 1 pkt 6 i 7 zalicza możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowana społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy, sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. W myśl zaś art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo Oświatowe, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 tej ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. 7. Podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla oceny wskazanego uprawnienia do zapewnienia przez gminę dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły, że jest ono realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Celowi konstytucyjnemu w postaci zapewnienia wsparcia rodzicom osoby niepełnosprawnej nie odpowiadałaby wykładnia ograniczająca prawa przyznane osobom niepełnosprawnym, najciężej dotkniętym przez los, a uzasadniona potrzebą ochrony majątkowych interesów gminy ( por. wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1230/15 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 21 marca 2019 r. II SA/Bk 778/18, CBOSA). 8. Obowiązki gminy w powyższym zakresie zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie i w pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39 ust. 4 pkt 3). Innymi słowy tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica. dojazdu (vide np. wyrok z 17.01.2018 r., III SA/Łd 1097/17; z 7.02. 2019 r., II SA/Bk 723/18, dostępne w CBOSA). 9. Oceniając negatywne rozstrzygnięcie organu w kontekście przedstawionego stanu prawnego i jego konstytucyjnej aksjologii nie można mieć wątpliwości co do wadliwości zaskarżonej czynności. Przede wszystkim treść pisma organu nie odnosi się do najistotniejszej okoliczności mianowicie tego, jaka szkoła w tym konkretnym indywidualnym przypadku K.R. może być uznana za "najbliższą szkołę podstawową" w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Przytoczony przepis zawiera w sobie odwołanie do kwestii niepełnosprawności dzieci realizujących obowiązek szkolny. Zamieszczenie powyższego odwołania wskazuje konieczność odnoszenia norm tego przepisu do rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Szkołą najbliższą jest szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem szkoła dostosowana do możliwości i zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie jest natomiast szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14, CBOSA). 10. Jak podkreśla się w wielu orzeczeniach wydanych przez sądy administracyjne w podobnych sprawach nałożony na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego i szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej i odniesieniem się do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności przedstawionych przez stronę (spośród wielu orzeczeń por. przykładowo wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., II SA/Sz 1320/18, CBOSA). Podkreślić też należy, że posiadanie przez gminę ośrodka zapewniającego kształcenie integracyjne, a tym bardziej względy ekonomiczne nie przesądza o konieczności i wyłączności zapewnienia do nich dojazdu. Dobrem nadrzędnym jest bowiem dobro dziecka i warunki gwarantowane przez ośrodek mające realny wpływ na stan zdrowia i edukację ucznia. 11. Materiał dowodowy niniejszej sprawy jest bogaty, ale ocena tego czy jest wystarczający do rozstrzygnięcia należała do organu. Na nim to bowiem, zgodnie z zasadami ogólnymi, spoczywał obowiązek pełnego wyjaśnienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym oraz dokonanie swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), czego w sprawie nie dopełniono, naruszając również, przez błędną wykładnię, przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu istotne było zatem wyjaśnienie okoliczności, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Nie wystarczało zatem stwierdzić, tak jak uczynił to organ, że dana placówka - Szkoła Podstawowa w [...] z funkcjonującą klasą integracyjną - spełnia ustawowe wymogi dotyczące kształcenia specjalnego oraz zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczące K.R. Konieczne było wykazanie, że Szkoła posiada warunki odpowiednie do kształcenia K.R. co najmniej na takim samym poziomie jak placówka, do której uczeń ten aktualnie uczęszcza i że co najmniej w takim samym stopniu zagwarantuje realizację specjalnych potrzeb dziecka, tak jak Szkoła w [...]. Organ rozpatrujący wniosek nie przeprowadził jednak takiego postępowania dowodowego w sprawie i nie podjął czynności mających na celu wyjaśnienie przyczyny zmiany ośrodka przez skarżącą, ani też porównania możliwości dziecka w korzystaniu z rehabilitacji w obu ośrodkach. Nie podjął nawet próby ustalenia różnicy świadczeń udzielanych przez oba ośrodki w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy. Organ oparł się wyłącznie na informacji pochodzącej z placówki w [...], pomijając milczeniem dokumenty i informacje przedstawione przez stronę i mające na celu wykazanie, że po przeniesieniu w październiku 2018 r. K.R. do Ośrodka w [...] sytuacja ucznia, w porównaniu do jego pobytu w Szkole w [...], uległy istotnej poprawie (na poparcie tych twierdzeń rodzice ucznia przedstawili dokumenty z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej oraz SOSW). 13. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wobec podjęcia jej z naruszeniem prawa, tj. bez ustaleń faktycznych i błędnej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, co stanowiło naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. mające i mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o wnioski dowodowe, pomijając kwestię regulowaną art. 133 § 1 p.p.s.a. (akta sprawy jako podstawa orzekania) i niedopuszczalność prowadzenia przed sądem administracyjnym dowodów osobowych (art. 106 § 3 p.p.s.a.), kompetencja sądu administracyjnego ma charakter kontrolny, a nie zastępujący kompetencje administracji. W sprawie organ nie przeprowadził praktycznie postępowania dowodowego i nie ustalił stanu faktycznego w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy. Tego uczynić za niego sąd administracyjny nie może. Pamiętać także należy o tym, że odniesienie się do istoty sporu wymaga wiadomości specjalnych, którymi sąd nie dysponuje. Organ zaś może takie pozyskać od wyspecjalizowanych placówek i instytucji i ocenić je w ramach ustawowego obowiązku. W ponowionym postępowaniu organ będzie związany wyrażoną w niniejszym postępowaniu oceną prawną i wskazaniami (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.