II SA/Łd 595/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego D.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a.; art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.)- dalej: u.d.i.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania D.R. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchyliło kwestionowaną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 22 marca 2021 r. D.R., w związku z przeprowadzonymi konsultacjami społecznymi w sprawie zmiany statusu miejscowości L., wystąpił do Wójta Gminy L. o udzielenie informacji publicznej obejmującej: 1) wskazanie pełnej imiennej listy osób, które wzięły udział w konsultacjach z podaniem wyłącznie imion i nazwisk; 2) podanie informacji jaka baza danych stanowiła podstawę sporządzenia listy osób uprawnionych do udziału w konsultacjach (7257 osób); 3) podanie, czy wszystkie osoby wyznaczone przez Wójta Gminy do składu konsultacyjnego były pracownikami UG L.; 4) podanie ile kart papierowych z treścią ankiety wydrukowano i jak je kolportowano. Wniosek został złożony na elektroniczną skrzynkę pocztową Urzędu Gminy L. W odpowiedzi powyższe, w dniu 6 kwietnia 2021 r. na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej Wójt Gminy L. przesłał pismo, w którym udzielono informacji publicznej odnośnie do pkt 2-4 wniosku. W tym zakresie strona została poinformowana, że: liczba uprawnionych osób do udziału w konsultacjach została sporządzona na podstawie rejestru mieszkańców; nie wszystkie osoby powołane przez Wójta Gminy do składu zespołu konsultacyjnego były pracownikami UG L.; druki ankiet nie są drukami ścisłego zarachowania, nie były numerowane i nie podlegały ewidencji, ankiety w formie papierowej były dostępne w budynku UG L., jak również dostarczone do skrzynek pocztowych mieszkańców Gminy L. Natomiast odnośnie do pytania zawartego w pkt 1 wniosku, w przesłanej informacji wskazano, że kwestia ta została rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...] r., która zostanie doręczona wnioskodawcy za pośrednictwem operatora pocztowego. Wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy L. odmówił D.R. udzielenia informacji publicznej w zakresie pełnej imiennej listy osób, które wzięły udział w konsultacjach w sprawie zmiany statusu miejscowości L. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ powołał przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ogranicza dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ wskazał, że powyższe ograniczenie koresponduje z wyrażonymi w art. 47 i art. 51 Konstytucji RP prawem do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym oraz prawem do ochrony danych osobowych. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/17 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U. UE L 2016.119.1)- dalej: RODO, którego przepis art. 5 nakłada na administratora danych osobowych obowiązek między innymi: ochrony danych osobowych, prawidłowego przetwarzania, przeciwdziałania ich nieuprawnionemu rozpowszechnianiu. Wójt Gminy L. wskazał, że konsultacje w sprawie zmiany statusu miejscowości L. przeprowadzone zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.u. z 2020 r. poz. 713)- dalej: u.s.g. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach ( tekst jedn.: DZ.U. z 2014 r. poz. 310). Konsultacje przeprowadzone zostały przy pomocy ankiety, której nieodzownym elementem była klauzula obowiązku informacyjnego, nawiązująca do art. 13 RODO, z której wynikał cel przetwarzania danych osobowych osób biorących udział w konsultacjach, podstawa prawna przetwarzania danych osobowych oraz zastrzeżenie, że dane nie będą przekazywane podmiotom trzecim, o ile nie będzie wiązało się to z koniecznością wynikająca z realizacji konsultacji. Zdaniem Wójta Gminy L. udzielenie żądanej informacji publicznej obejmującej imiona i nazwiska osób biorących, które stanowią informacje dotyczącej zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, udział w konsultacjach stanowiłoby nieuprawnione przetwarzanie danych osobowych, jak również realnie zagrażałoby dalszym naruszaniem przepisów dotyczących tych danych. Co więcej, jak podkreślił organ osoby biorące udział w konsultacjach nie wyraziły zgody na udostępnianie swoich danych osobowych w postaci imion i nazwisk. We wniesionym odwołaniu, żądając uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia D.R. wskazał na wstępie na zaistniałą wątpliwość, co do prawidłowości formy wydanego rozstrzygnięcia z uwagi na użyty przez Wójta Gminy L. zwrot "postanawiam". Dalej skarżący wskazał, że udzielenie żądanej informacji publicznej poprzez wskazanie z imienia i nazwiska osób biorących udział w konsultacjach nie narusza prywatności osób fizycznych, gdyż w oparciu o wnioskowane dane nie można w 100% zidentyfikować danej osoby. Zdaniem skarżącego dobrowolny udział w konsultacjach społecznych, a więc działanie w sferze publicznej zwalnia organ, który danymi zarządza do utrzymywania go w tajemnicy. Rezultat konsultacji wpływa na sferę publiczną, przez co informacja, kto brał w nich udział, w kontekście kontrolnej funkcji informacji publicznej, winna zostać udzielona. Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzje organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na wynikające z art. 61 Konstytucji RP konstytucyjne prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej obejmującej: informację o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, informacje o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1); dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4). Dalej Kolegium wskazało, że szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W oparciu o powyższe, jak również odwołując się do jednolitego stanowiska judykatury organ odwoławczy wywiódł, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przy czym, jak podkreśliło Kolegium możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej wymaga kumulatywnego stwierdzenia, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że w sprawie zachodzą negatywne, określone w ustawie, przesłanki do udzielenia żądanej informacji. Zdaniem Kolegium żądanie skarżącego, co do udostępnienia danych osób (imienia i nazwiska), które wzięły udział w konsultacjach społecznych w sprawie nadania miejscowości L. statusu miasta, a które to konsultacje miały na celu poznanie przez władze Gminy stanowiska mieszkańców w powyższym przedmiocie, nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu powołanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych wypracowanego na gruncie u.d.i.p. Kolegium wskazało na pojęcie tzw. "dokumentu wewnętrznego", który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, a służy wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów, czy też stanowisk. Tego rodzaju dokument może przybrać dowolną formę, nie jest wiążący co do sposobu załatwienia sprawy, jak również nie wyraża stanowiska organu. Tym samym nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Kolegium tego rodzaju dokumenty, jak ankiety stanowią dokumenty wewnętrzne, gdyż odpowiadają wszystkim wyżej wymienionym cechom. Pomimo tego, że służą co prawda realizacji jakiegoś zadania publicznego, to jednak nie przesądzają o kierunkach działania organu. Wobec powyższego, skoro objęta żądaniem skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, to brak było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, co skutkuje koniecznością jej uchylenia i umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na marginesie powyższych rozważań Kolegium wskazało, że nawet gdyby hipotetycznie uznać, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to zakres żądanej informacji, obejmującej dane wrażliwe – imię i nazwisko, i tak skutkowałby ograniczeniem dostępu do tej informacji, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast odnośnie formułowanych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż są one chybione i pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.R. zarzucił błędne przyjęcie, że wnioskowana przez niego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego, żądane przez niego informacje związane z przeprowadzonymi konsultacjami społecznymi (w formie ankiety) w sprawie dotyczącej zmiany statusu miejscowości L., wbrew stanowisku organu odwoławczego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro przeprowadzenie konsultacji jest obligatoryjnym elementem procedury w sprawie zmiany statusu miejscowości, co wynika z przepisów u.s.g., to udział w takich konsultacjach ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną wszystkich mieszkańców miejscowości. Jako akt zaangażowania w sprawy publiczne, skutkuje uprawnieniem obywateli do poznania wszystkich aspektów konsultacji, w tym poznania imion i nazwisk osób uczestniczących w konsultacjach, w celu realizacji przysługujących im uprawnień kontrolnych, wynikających z u.d.i.p. Żądana przez skarżącego informacja ma właśnie na celu skontrolowanie przeprowadzonego procesu konsultacji, pod kątem prawidłowego przeprowadzenia procedury głosowania, w tym sprawdzenia, czy nie brały w nim udziału osoby nieuprawnione. Wobec powyższego stwierdzenie organu odwoławczego, że wyniki ankiety stanowią dokument wewnętrzny, nie podlegający rygorom u.d.i.p., co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia. Przy czym, jak podkreślił skarżący zasadności jego twierdzenia nie przeczą, przywołane przez organ odwoławczy orzeczenia sądów administracyjnych, gdyż wydane one zostały w zupełnie odmiennych stanach faktycznych. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując wniesione odwołanie winno merytorycznie odnieść się do kwestii, czy udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie imienia i nazwiska osób biorących udział w konsultacjach społecznych podlega ograniczeniu w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego informacje w żądanym przez niego zakresie, bez podania dodatkowych informacji związanych z tymi osobami, nie stanowią danych osobowych, gdyż w przeważającej ilości przypadków nie będzie możliwe wskazanie konkretnej osoby, choćby z tej przyczyny, że takie samo imię i nazwisko może nosić kilkadziesiąt, jak i kilkaset osób. Ponadto udzielenie tego rodzaju informacji stanowić będzie informację pomocniczą dla osób, które nie wzięły udziału w konsultacjach, czy nie doszło do sytuacji podszycia się pod te osoby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 9 sierpnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że żadna ze stron postępowania, pomimo wezwania nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 8 września 2021 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 9 sierpnia 2021 r.). Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. obligowało Sąd do jej uchylenia. Jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi D.R. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. uchylającą decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.)- dalej: u.d.i.p. Zasadnicza istota sporu, jaka wyłoniła się na gruncie niniejszego postępowania sprowadza się do kwestii, czy wyniki ankiety przeprowadzonych konsultacji społecznych w sprawie zmiany statusu miejscowości L. stanowią, jak podnosi skarżący informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy też jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dokument wewnętrzy, niepodlegający rygorom przepisów u.d.i.p. Natomiast sama możliwość udzielenia tych informacji pozostaje kwestią wtórną. Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) – dalej: us.g. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy (art. 4 ust. 2 u.s.g.). Wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g. może nastąpić z urzędu przez Radę Ministrów, co reguluje przepis art. 4a ust. 1 u.s.g., bądź też na wniosek organu stanowiącego gminy, uregulowanego w art. 4b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, na wniosek rady gminy wymaga: 1) wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku; 2) opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw; 3) opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem. Przy czym, co wymaga podkreślenia wydanie, na podstawie art. 4a ust. 1 u.s.g. zarządzenia przez Radę Ministrów również wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Tryb postępowania przy składaniu wniosków, o których mowa w art. 4b ust. 1 u.s.g. oraz dokumenty, które należy dołączyć do wniosku określa wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4b ust. 4 u.s.g., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 310). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia rada gminy, zwana dalej "wnioskodawcą", składa wniosek w sprawach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej "ustawą", do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy. Jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawach tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin oraz nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic jedną z obligatoryjnych informacji jaką winien zawierać wniosek są wyniki konsultacji z mieszkańcami w podziale na jednostki pomocnicze gminy uwzględniające liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę osób, które wzięły udział w konsultacjach, oraz liczbę oddanych głosów popierających, przeciwnych i wstrzymujących się. W przypadku wniosku o nadanie miejscowości statusu miasta przedstawia się oddzielnie wyniki konsultacji w gminie i miejscowości. Podkreślenia wymaga również, że konsultacje mają charakter opiniodawczy, nie kreują prawa, a ich wyniki nie wiążą organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego. Niemniej jednak mając na uwadze, że celem konsultacji jest zapoznanie się z opinią społeczną na dany temat i de facto stanowią one wyraz woli mieszkańców, a więc pewną formę demokracji lokalnej, powinny być brane pod uwagę przez radę gminy. Tym bardziej, że podmiotem konsultującym w procesie konsultacji społecznych jest organ gminy (decydent) posiadający kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej (por. Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021; art. 4b, art. 5). Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podkreślić należy, że celem u.d.i.p. jest zapewnienie transparentność działań władzy publicznej, możliwości jej kontroli sprawowanej przez społeczeństwo, jak również budowanie społeczeństwa obywatelskiego i rozwijanie demokracji uczestniczącej, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Tym samym, aby dana informacja uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z przywołanym wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "sprawy publicznej", a więc takiej, której przedmiotem jest problem lub kwestie mające znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też ważnej z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/BK 169/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności (por. wyrok WSA z 16 listopada 2007 r., II SAB/Wa 68/07; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, mając na uwadze zarówno podmiot właściwy do zainicjowania postępowania w sprawie zmiany statusu miejscowości - radę gminy, która w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III WK 2016 r., str. 94), jak i niewątpliwy wpływ jaki może mieć zarządzenie wydawane na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g. (w tym w przedmiocie zmiany statusu gminy lub miejscowości) na sytuację prawną ogółu mieszkańców uznać należy, że wynik konsultacji społecznych, w tym treść ankiet przeprowadzonych w sprawie zmiany statusu miejscowości ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zasadność powyższego stwierdzenia wynika również z art. 6 u.d.i.p., w którym ustawodawca zawarł katalog otwarty informacji publicznych, a do których zalicza między innymi informację o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (ust. 1 pkt 3 lit. a), jak również dane publiczne, w tym treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 4 lit. c). Wobec powyższego stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zgodnie z którym wyniki przeprowadzonej w ramach konsultacji społecznych ankiety dotyczącej zmiany statusu miejscowości L. stanowią dokument wewnętrzny uznać należało za nieprawidłowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że pojęcie dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one wyłącznie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, określaniu zasad działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego forma działalności danego podmiotu. Ich cechą jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiając jego stanowiska na zewnątrz, jak również nie zostają wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., III OSK 2374/21; wyrok WSA w Łodzi z 26 marca 2021 r., II SAB/Łd 22/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu przywołany już wcześniej obligatoryjny, nałożony ustawą obowiązek uprzedniego przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji w sprawie zmiany statusu miejscowości; konieczność załączenia wyników tych konsultacji do wniosku kierowanego do Rady Ministrów, a nadto istotne znaczenie wyniku przeprowadzonych konsultacji dla sytuacji prawnej większej ilości osób – w niniejszej sprawie ogółu mieszkańców Gminy L., nie pozwala na uznanie, iż wyniki przeprowadzonej ankiety stanowią dokument wewnętrzny, w znaczeniu wskazanym przez organ odwoławczy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Wójt Gminy L. prawidłowo uznał, iż złożony przez skarżącego w dniu 22 marca 2021 r. wniosek o udzielenie informacji związanej z przeprowadzonymi konsultacjami społecznymi w sprawie zmiany statusu miasta L. dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w sposób prawidłowy rozstrzygnął ten wniosek w trybie przewidzianym w wskazanej ustawie. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. było zobowiązane do merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania D.R. wniesionego od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r. o odmowie udzielenia informacji publicznej obejmującej imiona i nazwiska osób biorących udział w przedmiotowych konsultacjach społecznych. Wskazać w tym miejscu należy, na pewną niekonsekwencje organu odwoławczego, który wywodząc brak możliwości uznania żądanej przez skarżącego informacji za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania skutkującego koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w I instancji, końcowo podnosi, iż nawet gdyby hipotetycznie uznać żądaną informację za informacje publiczną to jej udzielenie i tak podlegałoby ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż imię i nazwisko, zdaniem Kolegium stanowią dane wrażliwe korzystające z prawnej ochrony. Co więcej, wskazując na podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium przywołuje zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bez jakiegokolwiek jego powiązania z art. 105 k.p.a. określającego przesłanki bezprzedmiotowości postępowania (por. R. Hauser. M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, C.H. BECK Warszawa 2021; komentarz do art. 138 § 1 pkt 2), jak również art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. odnoszące się odpowiednio do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy oraz przewidzianych ustawą sytuacji, w których rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, a więc do przepisów stanowiących podstawę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Wskazać również należy, że do postępowań dotyczących udzielenia informacji publicznej, prowadzonych na podstawie przepisów u.d.i.p. zastosowanie przepisów k.p.a. zostało przez ustawodawcę ograniczone do minimalnego zakresu, wprost określonego w art. 16 ust. 1 ustawy, który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast jak wynika z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z treści przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, na co zresztą wskazywało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., iż rozpatrzenie wniosku w formie decyzji administracyjnej jest zastrzeżone tylko dla rozstrzygnięć o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, co jest dopuszczalne jedynie w sytuacji określonej we wskazanym wyżej art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdy żądanie wnioskodawcy obejmuje informacje, które nie są informacjami publicznymi, lub takie informacje publiczne, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., II SAB/Po 149/20; wyrok WSA w Kielcach z 13 maja 2021 r., II SAB/Ke 18/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd stwierdza, iż wobec stwierdzenia, że wyniki konsultacji społecznych w sprawie zmiany statusu miejscowości L., w tym treść ankiet przeprowadzonych w ich trakcie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaskarżona niniejszą skargą decyzja podlega uchyleniu. Rozpatrując ponownie odwołanie D.R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. będzie zobowiązane do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności do odniesienia się w sposób merytoryczny do zasadności wydanej przez organ I instancji decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu objętej wnioskiem z dnia 22 marca 2021 r. informacji publicznej w związku z ustawowymi ograniczeniami prawa do informacji publicznej wynikającymi z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również do zarzutów wniesionego odwołania oraz przedstawionej w nim argumentacji strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzje. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. is