II GW 60/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. w przedmiocie wskazania wierzyciela i organu egzekucyjnego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta G. jako wierzyciela oraz organ egzekucyjny w sprawie UZASADNIENIE II GW 60/17 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. (...) Straż Miejska w G. nałożyła na I. T. karę porządkową w wysokości 250,0 zł za nieusprawiedliwione niestawiennictwo w dniu [...] lipca 2017r, pomimo prawidłowego wezwania. Następnie, Straż Miejska w G. wystąpiła do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. o przeprowadzenie czynności windykacyjnych tj. wystawienie upomnienia, wystawienie tytułu wykonawczego oraz przeprowadzenie czynności egzekucyjnych w związku z nałożeniem kar porządkowych na podstawie art. 49 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2016 r., poz. 1713 ze zm., dalej: kodeks wykroczeń) wobec I. T. zam. w G., ul. [...], PESEL [...], załączając postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. (...). Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. (dalej: NUS) na podstawie art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) uzasadniając, że w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm., dalej: u.p.e.a), przekazał ww. postanowienie Straży Miejskiej w G. do Urzędu Miejskiego w G. uznając, że w przedmiotowej sprawie nie jest wierzycielem, a tym samym uznał się za niewłaściwy do podjęcia czynności przedegzekucyjnych tj. wystawienia upomnienia a następnie tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym w oparciu o przesłane postanowienie. Zdaniem NUS zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Ustalenie wierzyciela należności pieniężnych dochodzonych w trybie egzekucji administracyjnej następuje na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w kolejności wskazanej w przepisie. Skoro straż miejska wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem wójta, burmistrza (prezydenta miasta), to również funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową wykonuje swoje zadanie z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Oznacza to, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest właściwym do orzekania organem I instancji w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zatem to wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest również wierzycielem, o którym mowa w art. 1a pkt. 13 u.p.e.a. i jest on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji, również jako organ egzekucyjny do prowadzenia egzekucji administracyjnej . Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G., a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w G. w sprawie o przeprowadzenie czynności windykacyjnych obowiązku zapłaty kary porządkowej nałożonej przez Straż Miejską w G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Wniósł o wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., jako organu właściwego do załatwienia sprawy, to jest poboru kary porządkowej w sprawach o wykroczenia. Zdaniem wnioskodawcy, dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu kompetencyjnego nie powinien być przesądzający sposób umiejscowienia komendanta straży miejskiej i funkcjonariuszy straży miejskiej w strukturze jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina (miasto). Istotne jest natomiast to, że straż miejska nie jest formacją obowiązkową do utworzenia i nie musi funkcjonować w każdej gminie (mieście). W gminach, w których nie funkcjonuje straż miejska (gminna) czynności te wykonują rządowe organa ścigania — Policja i Prokuratura. Z punktu widzenia celu dokonywania czynności w postaci prowadzenia postępowań i karania niestawiających się na wezwania świadków bez znaczenia jest, czy czynności te prowadzi Policja lub Prokuratura, czy straż miejska. Co więcej, istnienie straży miejskiej w danym mieście (gminie) nie wyłącza kompetencji Policji i Prokuratury do samodzielnego (równoległego) wykonywania tych czynności. Grzywny nałożone przez Policję czy Prokuraturę są egzekwowane przez naczelników urzędów skarbowych. Już z tego punktu widzenia, zdaniem wnioskodawcy, nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której o organie uprawnionym zobowiązanym do windykacji należności decydują okoliczności inne, niż rodzaj świadczenia obciążającego zobowiązanego. Nie powinno mieć znaczenia, jaki organ nałożył grzywnę. Niezależnie od statusu tego organu grzywna nałożona na podstawie tych samych przepisów winna być zawsze egzekwowana przez ten sam organ egzekucyjny. Zdaniem wnioskodawcy, okoliczność że straż miejska podlega organizacyjnie i służbowo (w jakimś zakresie) prezydentowi miasta jest mniej istotna od faktu, iż w zakresie podejmowanych czynności podlega ona wojewodzie, a więc organowi administracji rządowej. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1383 z późn. zm., dalej: ustawy o strażach gminnych) w zakresie, w jakim straż miejska prowadzi postępowania dotyczące wykroczeń i w ich toku nakłada grzywny za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, podlega nadzorowi wojewody. Mimo że zapewnienie porządku publicznego stanowi zadanie własne gminy, straż miejska zobowiązana do ochrony spokoju i porządku w miejscach publicznych, jeśli przy wykonywaniu tego zadania wdraża procedury prawa wykroczeń, podlega wojewodzie i działa na takich samych zasadach jak Policja lub Prokuratura. W tym zakresie prezydent miasta nie ma żadnych uprawnień, ani kompetencji, a jego zwierzchność służbowa nad komendantem straży miejskiej nie może oddziaływać na sposób wykonywania przez straż miejską obowiązków, o których mowa w art. 10-12 ustawy o strażach gminnych. Prezydent miasta jest uprawniony do pobierania tych należności, które stanowią dochód danego miasta oraz tych należności Skarbu Państwa, co do których jednostce samorządu terytorialnego przekazano zadanie z zakresu administracji rządowej - na mocy przepisów ustawy lub porozumienia (art. 8 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm. dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Jak wskazuje wnioskodawca żadna z ustaw nie nakłada na gminę obowiązku pobierania grzywien nałożonych za nieusprawiedliwione niestawiennictwo w postępowaniu w sprawach o wykroczenia prowadzonych przez straż miejską. Nie jest również możliwe zwarcie porozumienia w tym zakresie. Prezydent Miasta G. nie zwarł takiego porozumienia z żadnym organem administracji rządowej. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta G., jako organu właściwego do załatwienia sprawy oraz powołując się na art. 6 § 1 ustawy o strażach gminnych i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym uznał za uzasadnione stanowisko, że straż gminna (miejska) jako jednostka organizacyjna gminy wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, wskazane w art. 4 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy która podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie więc dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie w tym przedmiocie NSA wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W treści wniosku określono, że dotyczy on rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta G., a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., w sprawie o przeprowadzenie czynności windykacyjnych dotyczących obowiązku zapłaty kary porządkowej, a więc wystawienia upomnienia, tytułu wykonawczego oraz prowadzenia czynności egzekucyjnych wobec osoby fizycznej, w związku z postanowieniem o nałożeniu kary porządkowej za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, mimo prawidłowego wezwania. Wniosek więc w istocie zmierza do ustalenia, który podmiot jest wierzycielem należności nałożonej przez Straż Miejską w G., jak również rozstrzygnięcia, który podmiot jest organem egzekucyjnym, należności wynikającej z nałożenia kary porządkowej, z tytułu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa osoby wezwanej. Należy przy tym podkreślić, iż to na wierzycielu, ciąży powinność doprowadzenia do wszczęcia egzekucji w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku (zob. art. 6 § 1 u.p.e.a.). Stosownie do art. 1a pkt. 13 u.p.e.a., ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu, rozumie się przez to, podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia, w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Pojęcie wierzyciela zostało doprecyzowane w art. 5 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt. 1 i 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków pieniężnych i niepieniężnych jest: - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4, - dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Jak wynika z wniosku, kara porządkowa została nałożona przez funkcjonariusza straży miejskiej na podstawie art. 49 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu m.in. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli należy do zadań własnych gminy. Gmina może realizować to zadanie poprzez utworzenie straży gminnej (miejskiej) na swoim terenie (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych). Zgodnie z art. 6 tej ustawy straż gminna (miejska) jest jednostką organizacyjną gminy. Jak stanowi natomiast art. 5 tej ustawy koszty związane z funkcjonowaniem straży są pokrywane z budżetu gminy (miasta). Natomiast strażnik straży miejskiej, zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o strażach gminnych jest pracownikiem straży, która wykonuje zadania z zakresu ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Straż miejska to jednostka organizacyjna gminy (art. 6 w/w ustawy), której komendant zatrudniany jest przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji (art. 7 ust. 1 w/w ustawy). Stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy o strażach gminnych przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Uprawnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) potwierdza też treść przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) wykonuje bowiem uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 3 w/w ustawy), przy czym tych ostatnich również zatrudnia oraz zwalnia - art. 30 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy (por. M. Mączyński w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym (red.) P. Chmielnicki, Warszawa 2007, s.138 in fine). Dodać należy, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie wykroczeń, za które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. 208, poz. 2026), funkcjonariusz straży miejskiej nakładający taki mandat działa z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Tak więc straż miejska, a więc także funkcjonariusz tej straży nakładający karę porządkową, nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia prezydenta miasta. Jak wynika z art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym w miastach powyżej 100.000 mieszkańców jest prezydent miasta. Do jego zadań należy wykonywanie zadań gminy określone przepisami prawa, kierowanie jej bieżącymi sprawami i reprezentowanie jej na zewnątrz - art. 30 ust. 1 i 31 w/w ustawy. Tym samym w świetle powyższych uregulowań, w tym art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., uznać należy, że to Prezydent Miasta G. jest wierzycielem należności pieniężnych z tytułu nałożonych kar porządkowych, gdyż obowiązek podlegający egzekucji wynika z postanowienia organu jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w nauce (zob. K. Sobieralski, Dochodzenie należności pieniężnych z tytułu mandatów kar i grzywien nakładanych przez straż miejską, NZS 2009, Nr 1, s. 40 i n.). Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego Prezydent Miasta G. jest również organem egzekucyjnym w tej sprawie. Zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a., właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. W myśl zaś art. 5 § 1 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4, który nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Wykładnia językowa wskazanych unormowań pozwala na stwierdzenie, że właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jeżeli łącznie spełnione zostają dwie przesłanki: 1. opisywany organ gminy uprawniony jest do ustalania lub określania danych należności pieniężnych, 2. opisywany organ gminy uprawniony jest do pobierania danych należności pieniężnych. Wcześniejsze wywody co do ustalenia statusu prawnego funkcjonariusza straży gminnej (miejskiej), nakładającego karę porządkową oraz charakteru tych czynności prawnych pozwalają na stwierdzenie, że straż gminna (miejska), czyli również jej funkcjonariusz nakładający karę porządkową, nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W związku z tym, to prezydent miasta jest organem uprawnionym do ustalania należności pieniężnych w drodze nakładania kar porządkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte przez ustawodawcę w art. 19 § 2 u.p.e.a. zwroty "ustalania lub określania i pobierania" wskazują, że słowa te należy interpretować w sposób samodzielny (samoistny), właściwy dla tej instytucji prawa. Zwroty "ustalania lub określania" odczytujemy zatem poprzez ich rozumienie językowe. "Ustalać" oznacza podejmować decyzję względem czegoś, wyznaczać, określać coś, rozstrzygać o czymś, zaś "określać" to definiować, oznaczać coś, szacować (zob. Słownik współczesnego języka polskiego, pod red. B. Dunaja, Warszawa 1996, s. 1190 i 679). Tak więc spełniona została druga z opisywanych przesłanek. Niewątpliwie bowiem, to prezydent gminy (miasta) jest organem, uprawnionym, za pośrednictwem strażnika gminy (miasta), do pobierania danych należności pieniężnych (kar porządkowych) na rzecz związku publicznoprawnego jakim jest miasto. Należy też zauważyć, że na postawie odrębnych przepisów, o których mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a., tj. regulacji art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t.j., Dz. U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224, ze zm.) w związku z pkt 11 załącznika do tejże ustawy, występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta G. jest organem gminy o statusie miasta. W związku z powyższym Prezydent Miasta G. będąc organem gminy o statusie miasta na podstawie odrębnych przepisów, zgodnie z treścią art. 19 § 2 u.o.p.e.a. jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej kar porządkowych nałożonych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w G. Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1911/11 oraz postanowienia NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 16/17 i sygn. akt II GW17/17). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.