II SAB/Sz 127/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. i Z. K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpoznania sprawy w przedmiocie rozbiórki wiaty, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej od Inspektor Nadzoru Budowlanego, IV. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. K. i Z. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. J. K. i Z. K. (określani dalej jako "skarżący") zwrócili się do Inspektor Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie, czy według obowiązujących przepisów dopuszczalna jest budowa składu na drewno opałowe (wiaty) w bezpośredniej bliskości od granicy ich działki. Wskazali, że drewno opałowe składowane jest również wzdłuż granicy działki, co niesie za sobą negatywne konsekwencje dla rosnących przy granicy krzewów. Jeżeli są to działania niezgodne z prawem zwrócili się z prośbą o spowodowanie usunięcia ww. składu na drewno. Po uzyskaniu ww. informacji Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał informację dotyczącą składowania drewna kominkowego wzdłuż granicy działki przy ul. [...] w [...] do Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w [...]. Ponadto, pismem z dnia 4 września 2014 r. poinformował skarżących, że w sprawie wybudowanego składu opału na terenie działki przy ul. [...] w S prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, a po jego zakończeniu skarżący zostaną poinformowani o jego rozstrzygnięciu. W dniu 30 września 2014 r. została przeprowadzona kontrola na nieruchomości przy ul. [...] w Ś. z udziałem K. P.. Po przeprowadzonych czynnościach, w dniu 24 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Prezydenta Miasta S o udzielenie informacji, czy na budowę spornej wiaty inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę lub dokonał stosownego zgłoszenia. Pismem z dnia 16 września 2015 r. J. K. i Z. K. zwrócili się do Inspektor Nadzoru Budowlanego o informacje dotyczącą rozstrzygnięcia sprawy zgłoszonej pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. W ramach odpowiedzi na ww. zapytanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 18 września 2015 r. poinformował skarżących, że na skutek ich zgłoszenia w sprawie wybudowanej wiaty prowadzone jest postępowanie dotyczące rozbiórki wiaty. Jednocześnie wskazał, że po wydaniu stosownej decyzji w sprawie zostaną oni powiadomieni jako osoby zawiadamiające, o sposobie rozstrzygnięcia. W kolejnym kierowanym do organu nadzoru budowlanego piśmie z dnia 21 września 2015 r. skarżący poprosili o odpowiedź, czy wiata na drewno została wybudowana zgodnie z przepisami. Odpowiadając na powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyjaśnieniu z dnia 22 września 2015 r. wskazał, że prowadzony jest proces wyjaśniający, zaś z zebranych dowodów wynika, iż wiata wybudowana jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Po wydaniu stosownych decyzji skarżący zostaną powiadomieni, jako osoby zawiadamiające, o sposobie rozstrzygnięcia. Kolejna kontrola obiektu budowlanego miała miejsce w dniu 8 października 2015 r. W dniu 14 maja 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, nawiązując do przeprowadzonej rozmowy telefonicznej, poinformował skarżących, że w związku z epidemią COVID-19, kolejna kontrola w sprawie odbędzie się po ustaniu epidemii. Dnia 14 czerwca 2021 r. skarżący złożyli, za pośrednictwem Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponaglenie, powołując się na przepis art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), żądając niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej. Skarżący zarzucili organowi, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a., ani w terminie wskazanym w przepisach szczególnych. Wnieśli o: - zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, - wskazanie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, - pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, w sytuacji rażącego naruszenia prawa, a jeśli osoba taka nie zostanie wykryta, pociągnięcie do odpowiedzialności całego organu, - zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia ponaglenia, - podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 i 2 lit. a) K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w sprawie obejmującej budowę wiaty na działce nr [...] przy ul. [...] w S przy granicy z działką skarżących. Jednocześnie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z dnia 20 września 2021 r. skarżący, powołując się na przepisy art. 50 § 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", żłożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wnieśli o: - stwierdzenie bezczynności organu, - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - zwrot kosztów postępowania, - przyznanie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Jednocześnie poinformowali, że do dnia złożenia skargi nie zostali poinformowani o przekazaniu ponaglenia do organu drugiej instancji. Skarżący wskazali, że sprawa jest prowadzona od 18 czerwca 2014 r. i dotyczy wybudowanej niezgodnie z przepisami prawa wiaty co potwierdził Inspektor Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 18 i 22 września 2015 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego przedłuża wydanie stosownej decyzji w sprawie wiaty tłumacząc to tym, że pracownik prowadzący sprawę już nie pracuje oraz tym, że z powodu epidemii COVID-19 nie będzie narażał pracowników na zakażenie, a do sprawy wróci po ustaniu zagrożenia. Nie przeszkadza mu to jednak w osobistym odwiedzaniu sąsiada. W tym czasie nie było przepisów zabraniających lub ograniczających pracę w terenie pracownikom PINB. Tłumaczenie organu jest niezrozumiałe, ponieważ według wiedzy skarżących, pracownik, który rozpoczął tą sprawę dalej pracuje, a zagrożenie COVID-19 nastąpiło w 2020 r., a więc było wystarczająco dużo czasu do załatwienia mało skomplikowanej sprawy. Obecnie prowadzi sprawę osobiście Pan Inspektor, próbując w różny sposób wydłużyć prowadzoną sprawę. Skarżący oświadczyli, że od 18 czerwca 2014 r. do 18 września 2021 r. w miejscu postawienia wiaty nie były prowadzone żadne prace rozbiórkowe jak również prace budowlane w wyniku których miałby powstać budynek gospodarczy. Wiata stoi nadal. Z powyższego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nad wybudowaną z naruszeniem prawa wiatą rozłożył parasol ochronny. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił podjęte w sprawie czynności i poczynione ustalenia. W podsumowaniu stwierdził, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowalnego, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 i 36 K.p.a. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu, czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1811/10). Z akt sprawy wynika, że skarżący oczekiwali od Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw wyjaśnień a następnie podjęcia działań mających na celu nakazanie rozbiórki albo przesunięcia wybudowanej przy granicy ich działki wiaty na drewno opałowe. Niewątpliwie do zadań organów nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz.1333 ze zm.), należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego był zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących. Pierwsze pisma skarżących w sprawie wybudowanej wiaty zostały złożone do organu w latach 2014 i 2015. Pisma te przede wszystkim stanowiły formę prośby o udzielenie informacji o legalności sytuowania wiaty przy granicy działki. W tym miejscu celowym jest wyjaśnienie, że nie zawsze zawiadomienie organów nadzoru budowlanego skutkuje wszczęciem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Również sam fakt złożenia zawiadomienia do tych organów nie stanowi automatycznie o istnieniu po stronie podmiotu zawiadamiającego legitymacji do bycia stroną postępowania prowadzonego na skutek otrzymanego zgłoszenia o możliwości naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Pismo skarżących z dnia 18 czerwca 2014 r., mające formę wniosku o udzielenie informacji lub charakter interwencyjny (skargi, wniosku) nie wszczynało postępowania w sprawie. Z kolei prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznaczało, że jest już prowadzone postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Realizowane przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne nie są równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrole, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy jednoznaczne sformułowanie żądania załatwienia sprawy w formie procesowej, poparte wyrażonym przekonaniem o posiadaniu interesu prawnego w sprawie, bowiem tylko taki uzasadnia powołanie się na przepisy art. 35-37 K.p.a. normujące terminy załatwiania spraw administracyjnych, zostało wyartykułowane przez skarżących w ponagleniu z dnia 14 czerwca 2021 r. Z uzasadnienia ponaglenia jednoznacznie wynika, że skarżący żądają zakończenia postępowania administracyjnego, jako właściciele działki na granicy której posadowiono wiatę, w ich ocenie niezgodnie z prawem. Potwierdzeniem zasadności oczekiwania przez skarżących załatwienia sprawy w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej, stały się informacje przedstawione przez Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w piśmie z dnia 18 września 2015 r. poinformował skarżących o prowadzonym postępowaniu dotyczącym rozbiórki wiaty. Sformułowane wprost w ponagleniu żądanie, oparte na przekonaniu skarżących, o byciu stroną postępowania uprawnioną do oczekiwania wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie zostało rozpatrzone przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy. W szczególności, okoliczność złożenia ponaglenia przez skarżących, które z jego istoty przysługuje stronie posiadającej interes prawny w żądaniu określonego sposobu załatwienia sprawy od organu administracji publicznej, winno skłonić organ do rozważenia w pierwszej kolejności, czy skarżącym może przysługiwać przymiot strony postępowania dotyczącego posadowienia na działce sąsiedzkiej spornej wiaty. Dodatkowo zauważyć należy, że organ powiatowy w trakcie wyjaśniania sprawy nie poprzestał jedynie na czynnościach kontrolnych, o których mowa w art. 81a § 2 ustawy Prawo budowlane, ale poszerzył je o ustalenia dokonywane we współdziałaniu z Prezydentem Miasta S (pismo z dnia 24 października 2014 r. oraz odpowiedź ww. organu z dnia 30 października 2014 r.). Ustalenie zasadności formułowanego przez skarżących żądania zakończenia sprawy z powołaniem się na procesowe terminy jej załatwienia określone w przepisach art. 35 K.p.a., powinno nastąpić w toku postępowania. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego (por. B. Adamiak. J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2013 r.). Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania lub zakończenie postępowania rozstrzygnięciem merytorycznie załatwiającym sprawę co do istoty. Wobec niewydania którejś z wymienionych decyzji przez Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzut pozostawania w stanie bezczynności okazał się uzasadniony. Na ocenę tą nie może wpływać skierowane do skarżących pismo organu z dnia 27 września 2021 r., bowiem nie stanowi ono formalnego rozstrzygnięcia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był zatem rozpatrzyć żądanie skarżących, wyrażone przez nich w sposób dostatecznie precyzyjny w ponagleniu z dnia 14 czerwca 2021 r., zgodnie z przepisami K.p.a., bez zbędnej zwłoki, zgodnie z art. 35 K.p.a. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewątpliwie przepisom tym uchybił, bowiem do dnia wniesienia skargi, jak i wyrokowania, sprawa wniosku skarżących nie została załatwiona w należyty sposób. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenie prawa. Za taką oceną charakteru bezczynności organu przemawia to, że nie była ona spowodowana oczywistą złą wolą organu lub lekceważeniem swoich obowiązków. Organ korespondował ze skarżącymi, aczkolwiek nie załatwił sprawy w prawem przewidzianej formie. Sąd uznał przy tym, że pierwotnie kierowane do organu pisma skarżących w latach 2014-2015, po pierwsze nigdy nie pozostawały bez odpowiedzi organu, a po drugie ich treść miała charakter zawiadomień kierowanych do organu i próśb o udzielenie informacji, nie zaś żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W skardze wniosek w tym zakresie nie został w żaden sposób uzasadniony. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od organu kwotę [...]zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.