I OSK 2808/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 20/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 20/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a) - oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie mogące mieć istotny wypływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności określonną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. art. 6 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. (polegające na rozpoznaniu przez organ II instancji odwołania od decyzji niezaskarżonej przez stronę i nie stanowiącej przedmiotu postępowania, a w rezultacie uchylenie decyzji ostatecznej); art. 61 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. (polegającego na wydaniu orzeczenia kasacyjnego, obejmującej swym zakresem równieżeniezaskarżoną część decyzji organu I instancji, a w rezultacie uchylenie prawomocnej części rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego), 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez brak stwierdzenia naruszenia prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy, zaskarżona decyzja została wydana z mającymi istotny wypływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w z art. 136 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a., polegającym na uchyleniu przez organ zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie - również przez Kolegium w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w ramach art. 136 k.p.a., materiał dowodowy nie pozostawiał wątpliwości ani co do stanu faktycznego, ani prawnego i możliwym było merytoryczne rozpoznanie sprawy; niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie konkretnie okoliczności wymagają udowodnienia i przeprowadzenia w tym celu postępowania wyjaśniającego oraz jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy); art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 136 k.p.a. (polegającym na nierozważeniu i niewyjaśnieniu przez organ podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i niewykazaniu spełnienia przesłanek warunkujących wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a.); art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. (polegającym na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i podjęcie decyzji kasacyjnej w braku spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie bezzasadne odsunięcie w czasie rozpoznania sprawy; art. 139 k.p.a. (polegającym na podjęciu przez organ II instancji decyzji pogarszającej sytuację skarżącego jako strony odwołującej się). 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez brak ustosunkowania się i rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesionych przez skarżącego zarzutów tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w z art. 136 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 136 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., a w rezultacie niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i bezkrytyczne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżącą wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, a które w tym przypadku okazały się nieskuteczne. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], mocą której organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Zarządu Dzielnicy B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgadzała się skarżąca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., podnosząc w skardze, że wniesione przez nią odwołanie dotyczyło nie całej decyzji Zarządu Dzielnicy B. bo odnosiło się tylko do wysokości opłaty należnej za przekształcenie praw i sposobu oraz terminu jej wniesienia (pkt II i IV decyzji), tymczasem Kolegium uchyliło całą decyzję organu I instancji a ponadto, wydając decyzję kasacyjną, nie wskazało przesłanek, uzasadniających takie rozstrzygnięcie ani okoliczności wymagających wyjaśnienia. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził natomiast, że (cyt.) "Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Reguła ta nie dotyczy decyzji administracyjnych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, które w istocie są rozstrzygnięciami w dwóch sprawach administracyjnych w sensie materialnym. W takiej sytuacji odwołanie wniesione w stosunku do części, a nie całości rozstrzygnięcia powoduje, iż organ odwoławczy jest uprawniony i obowiązany do rozpatrzenia sprawy tylko w zakresie objętym odwołaniem (dotyczącym jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym). Wówczas tylko w zakresie tej sprawy przeprowadza pełne i ponowne jej rozpatrzenie. Natomiast w części nie objętej odwołaniem decyzja staje się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów była jedna sprawa w znaczeniu materialnym. Wniesienie odwołania uruchomiło zatem postępowanie przed organem odwoławczym zgodnie z zakresem przedmiotowym tej sprawy, określonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zważyć bowiem należy, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepisy art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 267). Zgodnie z powyższą regulacją przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie. Opłatę taką należy ustalić w decyzji o przekształceniu, nie można tego zrobić odrębnie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 864/01 - dostępny Lex nr 156822; Mirosław Gdesz: Komentarz do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4), Zielona Góra 2011; Radosław Skwarło: Komentarz do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4), Warszawa 2008). Skoro więc, przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma charakteru podzielnego oznacza to, że nie tylko organ I instancji nie może rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku elementach, ale także, w wypadku wniesienia odwołania sprawa będzie podlegać ponownemu rozpatrzeniu w całości". W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że podstawą oddalenia skargi, wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., była w tym przypadku przedstawiona wyżej, przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia prawa materialnego. Stanowiły ją wyżej wskazane przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła natomiast Sądowi Wojewódzkiemu wyłącznie naruszenie przepisów proceduralnych. W takiej więc sytuacji, skład orzekający jest obowiązany przyjąć, że dokonana w postępowaniu przed Sądem I instancji wykładnia prawa materialnego ma moc wiążącą. W związku z tym nie można zatem twierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. bo nie stwierdził nieważności decyzji Kolegium, w sytuacji, gdy została ona wydana - w stosunku do tej części decyzji organu I instancji, która nie była objęta odwołaniem - z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 61 § 1, art. 16 i art. 6 k.p.a. oraz art. 61 § 1, art. 16, art. 6 i art. 139 k.p.a. Niezasadne jest również stanowisko skarżącej, iż w rozpoznawanej sparwie błedne było wydanie decyzji kasacyjnej. W postępowaniu odwoławczym [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. przedłożyła nowy operat szacunkowy na okoliczność rynkowej wartości posiadanego prawa do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. a ponadto zmodyfikowała wniosek w zakresie wysokości oplaty należnej z tytułu przekształcenia prawa. W takiej sytuacji zasadne było zatem stanowisko Kolegium, które, powołując się na art. 15 k.p.a., wskazało, iż w niniejszym przypadku postępowanie w znacznej, istotnej części, należy przeprowadzić po raz wtóry, ponieważ pomiędzy wydaniem decyzji a rozpoznaniem odwołania strona uzupełniała akta sprawy o istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż jeśli postępowanie dowodowe w danej sprawie sprowadza się głównie do wyceny prawa do nieruchomości, zawartej w operacie szacunkowym, to – w zasadzie - nie można przyjąć, że w takiej sprawie wskazany wyżej dowód ma charakter jedynie uzupełniający. Jest to bowiem dowód istotny a nieraz wręcz rozstrzygający. W związku z tym, jeśli w tego rodzaju sprawie strona w postępowaniu odwoławczym przedłoży inny, nowy operat szacunkowy, to organ odwoławczy, jeśli uzna, że są podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, praktycznie powinien przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Biorąc powyższe pod uwagę, należało więc uznać, że zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 w z art. 136 oraz w zw. z art. 15 k.p.a. był nieusprawiedliwiony. Wprawdzie Kolegium jedynie ogólnikowo powyższą kwestię uzasadniło, ale w związku z tym, że rozstrzygnięcie – de facto – było trafne, nie można było w tym przypadku mówić o uchybieniu istotnym. Z tego względu również wymienione na wstępie zarzuty kasacyjne dotyczące procedury administarcyjnej, jako odnoszące się do postępowania przed Kolegium, nie były skuteczne. Co do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., skład orzekajacy pragnie zauważyć, że istotnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepogłębione i nie do wszystkich kwestii, poruszonych w skardze Sąd ten się odniósł. Tym niemniej zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kasacyjny zarzut oparty na naruszeniu przepisów postępowania, może być podniesiony tylko wtedy, gdy uchybienie procesowe ma charakter istotny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie to należy zaś rozumieć jako sytuację, w której, gdyby nie doszło do owego uchybienia przepisom procesowym to rozstrzygnięcie miałoby zupełnie odmienną treść od tego, które zostało wydane. Taka sytuacja w tej sprawie nie miała jednak miejsca. Jak wyżej wspomniano, w sprawie tej oddalenie skargi było spowodowane przyjętą przez Sąd Wojewódzki określoną wykładnią przepisów prawa materialnego, a których to przepisów skarżący nie objął skargą kasacyjną. W tym stanie rzeczy zarzut kasacyjny oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a nie mógł zostać uwzględniony, a to prowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę – Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.