VII SA/Wa 1052/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2021 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) postanowieniem z [...] marca 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. [...] nakładające karę pieniężną - 3.000,00 zł za 6 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] lipca 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę sieci elektroenergetycznej SN 20kV nr L-715 i L-747 w ramach zadania pn. "Poprawa dostępności komunikacyjnej i bezpieczeństwa miasta poprzez budowę drogi gminnej ul. [...] wraz z oświetleniem i odwodnieniem". GINB wskazał, że 23 kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek o wydanie ww. pozwolenia. Pismem z [...]maja 2019 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Dnia [...]czerwca 2019 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia (art. 10 § 1 k.p.a.). Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zapadła [...] lipca 2019 r. Organ podzielił stanowisko Wojewody, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczął bieg - zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. - 24 kwietnia 2019 r. Całe postępowanie trwało zatem 71 dni, od których należało odjąć 65 dni, co oznacza, że Starosta dopuścił 6 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, skutkującej karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Nie było przy tym żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. GINB zauważył, że pierwszą czynnością organu było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w dniu 23 maja 2019 r., a więc dopiero w 30 dniu po złożeniu wniosku. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. GINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji ma na celu jedynie ocenę terminowości podejmowania czynności w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z akt wynika, że Wojewoda zawiadomieniem z [...] września 2020 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji. Postępowanie wszczęto po analizie akt i wyjaśnień (pismo z 13 maja 2020 r.) Starosty [...] . Stroną w tym postępowaniu jest wyłącznie organ, co do którego wszczęto postępowanie i wszystkie dokumenty pochodzą od tego organu. Starosta [...]miał zatem pełną świadomość zgromadzonych w ramach tego postępowania dowodów. Skargę na ww. postanowienie złożył Starosta [...] i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu na wydanie pozwolenia na budowę i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne wnioskowanie, które doprowadziło do braku ustalenia okresów opóźnienia postępowania niezawinionych przez skarżącego; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo tego, że wydane je z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony na piśmie o możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń przed wydaniem postanowienia, a także naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i nieuwzględnienie przyczyn opóźnienia; - art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę, że do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pr. bud. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.. Skarżący wyjaśnił, że dochował należytej staranności i dbałości o zachowanie terminu, gdyż zawiadomienie o zakończeniu postępowania wysłano do stron 17 czerwca 2019 r, zatem w 55 dniu od złożenia wniosku. Zwykle wysyłanie takich zawiadomień na 10 dni przed upływem terminu z art. 35 ust. 6 cyt. ustawy było wystarczające, by strona odbierała pismo i ewentualnie korzystała ze tego uprawnienia. W normalnym toku czynności Poczty Polskiej S.A. przesyłka ze [...] do [...] docierała do adresata po jednym - dwóch dniach od nadania. Zwrotne potwierdzenie odbioru - co do zasady - było doręczane do Starostwa po ok. 3-5 dniach od wysyłki. W tej sprawie doszło do znacznej, nieuzasadnionej zwłoki po stronie Poczty Polskiej S.A., na którą Starosta [...] nie miał żadnego wpływu, zatem wystąpiła okoliczność niezależna od organu, o którem mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Sąd administracyjny bada zatem, czy poddany kontroli akt zgodny jest z przepisami prawa materialnego oraz czy postępowanie, w którym go wydano przeprowadzono zgodnie z regulacjami procesowymi. Ustalenie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia kwestionowanej decyzji (postanowienia) w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Ponadto, Sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie GINB z [...] marca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. wymierzające skarżącemu karę pieniężną - 3000 zł za zwłokę w wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu orzeczenie to nie narusza prawa, opiera się nadto na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Podstawę prawną zaskarżonego (i poprzedzającego go) postanowienia stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przy czym, Natomiast w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Nałożony w ww. przepisie obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi zatem gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. Wniosek powinien być więc załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy czynnościami organu, błędnych działań powodujących przewlekłość postępowania lub stan całkowitej bezczynności. Wyjątkiem od tej zasady jest wyłącznie sytuacja, gdy organ architektoniczno- budowlany - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma żadnych możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się powołany wyżej art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Tym samym do czynności podlegających odliczeniu od terminu przewidzianego na wydanie decyzji nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, czy uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.), jak też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10 - CBOSA). Są to bowiem zwykłe czynności podejmowane przez organ w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Okres niezawinionej zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi natomiast czas od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia jego braków na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do momentu upływu wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie albo wcześniejszego ich uzupełnienia. Innymi słowy, prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, jeśli inwestor złożył prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku, jak i monitorowanie doręczania przesyłek. Oznacza to, ze organ architektoniczno budowlany powinien tak zorganizować przebieg postępowania, aby zakończyć je w przewidzianym ustawą terminie. Nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku argumentacja Starosty [...] przedstawiona odnośnie zwłoki Poczty Polskiej w doręczeniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania [...] S.A. Dokonaną przez organy ocenę całokształtu zebranego w tej sprawie materiału dowodowego należy więc - wbrew zarzutom skargi - uznać za prawidłową, spójną i wyczerpującą, a zatem zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. GINB dokonał prawidłowej wykładni art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego i wyliczył okres rzeczywistego załatwiania sprawy, z którego wynika, że wystąpiło 6-dniowe przekroczenie terminu 65 dni. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, co pozbawiło Starostę czynnego udziału w postępowaniu wskazać trzeba na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że tego rodzaju naruszenia dochodzi tylko wtedy, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. A takich okoliczności w tej sprawie nie przedstawiono. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.