I OSK 3166/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 57/18 w sprawie ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] listopada 2017 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego. Podstawą rozstrzygnięć organów administracji był przepis art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z [...] lutego 2014 r. Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 marca 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. Dodatek mieszkaniowy był przekazywany zarządcy nieruchomości w terminach wynikających z wydanej decyzji, a ostatnia kwota dodatku została przekazana 6 sierpnia 2014 r. W trakcie wypłacania dodatku organ I instancji nie posiadał informacji o zaległościach w opłatach za lokal. Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 180, dalej: u.d.m.), pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Informację o zaległościach w opłatach za lokal organ I instancji uzyskał we wrześniu 2014 r., tj. po upływie okresu, na który został przyznany dodatek. W związku z brzmieniem art. 8 ust. 4 u.d.m., zarządca nieruchomości zwrócił organowi kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w opłatach za lokal. W dniu 8 stycznia 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego na okres od marca do sierpnia 2014 r., zaś w zażaleniu na postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia takiego postępowania zwróciła się o wydanie decyzji o zwrocie dodatku mieszkaniowego na rzecz Ł. Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów, w części, w której dodatek zwrócony został organowi przez pobierającego z uwagi na zaległości w opłatach czynszowych, które miały powstać po jej stronie. Jednocześnie skarżąca wskazała, że administrator budynku obciąża ją obecnie zaległością za zwrócony dodatek, pomimo uregulowania zaległego czynszu. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest m.in. zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Sąd ocenił, że taki przypadek braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym zaistniał w sprawie. Przepis art. 7 ust. 11 u.d.m. stanowi, że w wypadku, gdy osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia, pierwotna decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Jednak w wypadku uregulowania należności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę, świadczenie podlega wypłacie również za okres, za który wypłata była wstrzymana. Z kolei, w myśl art. 8 ust. 4 u.d.m. pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacone za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest obowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Skarżąca korzystała z dodatku mieszkaniowego przyznanego na okres od 1 marca 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. Bezsporne jest, że w czasie wypłacania dodatku mieszkaniowego skarżąca nie opłacała na bieżąco należności za zajmowany lokal w części przypadającej na nią do zapłaty. W związku z powyższym dodatek mieszkaniowy został zwrócony przez zarządcę na konto Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. w dniu 30 września 2014 r. Skoro zarządca nie poinformował Centrum Świadczeń Socjalnych o nieopłacaniu przez skarżącą – w czasie wypłacania dodatku mieszkaniowego – należności za zajmowany lokal, a informację taką organ powziął dopiero we wrześniu 2014 r., czyli po upływie okresu, na który został przyznany dodatek mieszkaniowy, to nie ma podstaw do wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 11 zdanie pierwsze u.d.m. dotyczy bowiem kwestii realizacji decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją administracyjną po wykonaniu takiej decyzji (patrz: Komentarz Adam Ostapski, Decyzja w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. Opublikowano: LEX/el. 2015). Zasadnie wobec tego organy uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Sąd I instancji stwierdził także, że skarżąca występowała wcześniej z wnioskiem o zwrot dodatku mieszkaniowego. Prawomocnym wyrokiem z 10 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 845/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił jej skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o cofnięciu dodatku mieszkaniowego. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że wnioskiem z 19 lutego 2015 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji w sprawie cofnięcia dodatku mieszkaniowego od 1 marca do 31 sierpnia 2014 r., przy czym z treści tego wniosku wynika, że intencją skarżącej było przywrócenie dodatku mieszkaniowego za powyższy okres i ponowna wypłata tego dodatku zwróconego przez zarządcę domu. W tym kontekście Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, że w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Zasadą jest, że dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na okres sześciu miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 u.d.m.), co oznacza, że brak jest podstaw do wypłaty dodatku za okres wsteczny. Żaden przepis ustawy nie reguluje również ponownej wypłaty dodatku mieszkaniowego zwróconego w trybie art. 8 ust. 4 przez zarządcę domu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które nie zostały ani w całości, ani w jakiejkolwiek części opłacone. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia: a. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na rozstrzyganiu przez sąd jedynie w granicach dosłownej treści wniosku skarżącej, pomimo, że w treści skargi doprecyzowała ona swoje intencje, natomiast zgodnie z treścią w/w przepisu "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", co w konsekwencji prowadziło do oddalenia skargi; b. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 11 u.d.m. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdy w toku sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. WSA w Łodzi powielił błąd organu i przyjął, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania pomimo, że istnieją przesłanki do jego wszczęcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarządca nieruchomości pobierający należności za lokal naruszył przepisy prawa materialnego, tj. nie zastosował art. 8 ust. 4 u.d.m. Zarządca nieruchomości nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zawiadomił organu o zaległościach we wpłatach, czego skutkiem było zwrócenie przyznanego skarżącej dodatku, pomimo że skarżąca uregulowała zaległe należności. Na skutek powyższego, oraz tego, że zarządca nieruchomości domagał się od skarżącej zwrotu równowartości dodatku, skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego za okres od marca do sierpnia 2014 r. W treści skargi doprecyzowała zaś, że jej intencją było wydanie decyzji o dokonaniu zwrotu przedmiotowego dodatku, ponieważ zarządca nieruchomości chciał obciążyć skarżącą jego równowartością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie przyjął argumentacji skarżącej, pomimo, że za jej uznaniem przemawiał stan faktyczny. Naruszenia przepisów prawa, do których doszło w toku postępowania doprowadziły do tego, że skarżąca została pozbawiona możliwości dochodzenia przysługującego jej prawa. Zarządca nieruchomości zwrócił organowi dodatek mieszkaniowy przyznany skarżącej, pomimo że stan faktyczny w jednoznaczny sposób wskazywał, że jest ona do niego uprawniona. Wobec tego właściwym w tej sytuacji było wydanie decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego za okres od marca do sierpnia 2014 r. bądź wydanie decyzji o zwrocie przedmiotowego dodatku na rzecz Ł. Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji wskazuje, że poddał on analizie zarówno dopuszczalność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku, jak i wydania decyzji o ponownym przyznaniu (wypłacie) dodatku za okres miniony, a także ponownej wypłaty dodatku zwróconego w trybie art. 8 ust. 4 u.d.m. Stanowisko to Sąd uzasadnił zarówno wskazaniem na brak podstaw prawnych do przeprowadzenia takich postępowań, jak też wskazaniem na prawomocny wyrok III SA/Łd 845/15. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś, w jaki sposób przyjęty przez Sąd zakres sprawy wpłynął na orzeczenie, w szczególności nie wskazano, jaką regulację prawnomaterialną Sąd I instancji pominął, a która mogła stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, skutkującego w sposób oczekiwany przez skarżącą. Nie określono przepisu, z którego mógł wynikać inny zakres sprawy, niż przyjęty przez Sąd I instancji. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (określony jako art. 145 § 1 pkt 1c – bez wskazania aktu prawnego) w zw. z art. 11 u.d.p. Przepis art. 11 u.d.m. nie ma aktualnie żadnej treści normatywnej, został uchylony z dniem 1 stycznia 2004 r. Ze względu na zasadę związania zarzutami skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przyjmowania, że zamiarem wnoszącego skargę kasacyjną było postawienie zarzutu o innej treści. Mając jednak na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do braku możliwości przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego po upływie okresu, na jaki został przyznany i po jego zwrocie przez zarządcę domu. Jeżeli natomiast przyjąć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c dotyczy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to trzeba wyjaśnić, że przepis ten reguluje jedynie rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przypadku stwierdzonych przez ten sąd naruszeń przepisów postępowania. Sąd I instancji tego przepisu nie stosował, podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a. Z tego względu postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymagałoby jednoczesnego wykazania, że Sąd I instancji, mimo stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przed organami administracji, wadliwie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jeżeli zaś Sąd naruszeń przepisów procedury administracyjnej, mogących mieć wpływ na wynik postępowania nie stwierdził, to nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie mógł go naruszyć. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.