II SA/Bk 718/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwów A. G. i N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. odrzuca sprzeciw N. G.; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2021 r. znak [...], którą zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,2100 ha położoną w obrębie wsi S.-S., gmina S. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 8 kwietnia 2021 r. N. G., A. G. i L. J. zwrócili się do Wójta Gminy S. o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...]. W trakcie postępowania do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z 31 maja 2021 r. R. Ż. właścicielki działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o podział. Wskazano w nim na dokonanie nieuprawnionego przesunięcia granic dzielonej działki nr [...] w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu podziałowym. Przesunięcie spowodowało pozbawienie autorki pisma, w drodze nieuprawnionego rozgraniczenia, części działki nr [...], którą użytkuje od ponad trzydziestu lat. R. Ż. oświadczyła, że otrzymała zawiadomienie o czynnościach geodety na gruncie przeprowadzanych w związku z podziałem, jednak w wyznaczonym czasie i miejscu oprócz niej nikt, w tym geodeta, się nie stawił. W piśmie z 9 czerwca 2021 r. Wójt Gminy S. wezwał R. i R. Ż. do wypowiedzenia się, czy wnoszą o uznanie za stronę postępowania i czy wnoszą o jego zawieszenie w związku z zamiarem złożenia wniosku o powtórzenie czynności przez geodetę. W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z 17 czerwca 2021 r. podpisanym "Ż." sformułowano wniosek o uznanie za stronę oraz o zawieszenie postępowania i powtórzenie czynności przez geodetę. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] Wójt Gminy S., orzekając na podstawie art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi S. – S., gmina S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2100 ha, której powierzchnia uległa zmianie na 0,2607 ha w wyniku zastosowania obliczeń metodą analityczną - w ten sposób, że w wyniku podziału działki powstaną działki nr [...] o powierzchni 0,1427 ha i [...] o powierzchni 0,0640 ha. Mapa z projektem podziału nieruchomości i wykazem zmian danych ewidencyjnych stanowi załącznik nr [...] do decyzji. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że podział został przedstawiony na mapie wykonanej przez uprawnionego geodetę i zaewidencjonowanej 1 kwietnia 2021 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w S. pod nr [...]. Podziału dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego, celem wydzielenia dla każdego ze współwłaścicieli budynków gruntu niezbędnego do prawidłowego z nich korzystania. Nowo wydzielona działka nr [...] ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a działka nr [...] ma zapewniony ten dostęp przez działkę nr [...], której właścicielem jest N. G. Opracowany przez geodetę projekt podziału spełnia wymagania formalne. Odwołanie złożyli R. i R. Ż. Wywiedli, że decyzja znacząco ingeruje w granice ich działki nr [...]. Nowe granice działki naniesione na mapie przesunięto na drogę gminną, co jest nie do zaakceptowania. Oświadczyli, że zależy im na pozostawieniu stanu rzeczywistego granic działki nr [...], która jest w ich posiadaniu od roku 1987. W momencie zakupu działka była rozgraniczona płotem z działką sąsiednią nr [...] i w niezmienionej postaci jest użytkowana do dnia dzisiejszego. Dołączyli kserokopie urzędowych map z lat 1989, 1997, 2013 i 2018, potwierdzające, jak wskazali, aktualny stan granic wyżej wymienionych działek – w ich obecnym użytkowaniu. Zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło kasacyjnie i przekazało sprawę Wójtowi Gminy S. do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy dokonał wykładni przepisu art. 28 K.p.a. i wskazał, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. O podział może więc wystąpić podmiot, któremu przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe, a w konsekwencji stroną może być właściciel (współwłaściciel) lub użytkownik (współużytkownik) wieczysty czyli osoby, które mają w dokonaniu podziału interes prawny, bowiem tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. W sprawie o podział działki przymiot strony nie przysługuje właścicielom działek sąsiednich. Jednak, jak wskazało Kolegium, w pewnych szczególnych okolicznościach mogą oni być uznani za stronę, zwłaszcza gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Sytuacja taka może wynikać np. z przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n., gdy podział pozbawia działki sąsiednie dostępu do drogi publicznej (I OSK 91/09). Zdaniem Kolegium, istotne dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu podziałowym jest zatem to, czy skutki podziału będą miały wpływ na sferę prawną określonego podmiotu. Interes prawny może przy tym wynikać nie tylko z norm prawa materialnego administracyjnego, ale również z innych gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy czy prawa finansowego. Kolegium wskazało, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może więc wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza jego prawo własności. W szczególnych sytuacjach można więc uznać, że właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi mogą przysługiwać prawa strony w postępowaniu podziałowym. Zdaniem Kolegium, odnośnie interesu R. i R. małżonków Ż. należy przyjąć, że w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości - według stanu granic ustalonego w protokole z czynności przyjęcia granic - doszło do zatwierdzenia podziału nieruchomości, na której położony jest częściowo budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, należące do odwołujących się. Kolegium zaznaczyło, iż ma świadomość, że do "przesunięcia" granic nieruchomości nie doszło w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział, tym niemniej uznało, że organ pierwszej instancji nie rozważył czy zatwierdzenie podziału działki nr [...] o pow. 0,2100ha ingeruje w prawo własności przysługujące właścicielom nieruchomości sąsiedniej czyli działki nr [...]. Zdaniem Kolegium, brak szczegółowych rozważań w powyższym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 6, 7, 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie zobowiązującym organ do działania na podstawie przepisów prawa, podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie, zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, a także szczegółowego umotywowania stanowiska organu. Sprzeciw od decyzji Kolegium złożyli N. G. oraz A. G. A. G. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium wskazując, że małżonkowie Ż. na bieżąco mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu, byli zawiadamiani przez biuro geodezyjne prowadzące prace projektowe, a decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do ich wiadomości. Nie doszło do zawiadomienia innych sąsiadów poza nimi. Skarżący wskazał, że podział nie zmienia sytuacji działki małżonków Ż. w zakresie dostępu do drogi publicznej, do mediów, nie zmniejsza i nie zmienia jej powierzchni ani kształtu, nie zmienia jej wartości rynkowej czy użytkowej. Podział nie wpływa na sposób użytkowania działek powstałych po podziale. W konsekwencji podział nie ingeruje w interes prawny małżonków Ż. jako właścicieli działki nr [...]. Skarżący przyznał, że budynki małżonków Ż. fragmentarycznie posadowione są na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego, jego matki i siostry, jednak podział w prawo własności tych budynków nie ingeruje. Wnioskodawcy podziału nie zamierzają podważać prawa własności małżonków Ż., natomiast wielokrotnie występowali do sąsiadów z propozycją przekazania zajętego przez nich fragmentu działki nr [...] w drodze wykupienia lub nawet darowizny, sugerowali możliwość wystąpienia o zasiedzenie tego fragmentu, jednak bez rezultatu. W tych okolicznościach decyzja kasacyjna Kolegium narusza podstawowe zasady ochrony własności, jednak nie własności przysługującej sąsiadom, ale własności przysługującej jemu i pozostałym współwłaścicielom działki dzielonej, bowiem odbiera się im prawo rozporządzania i korzystania z nieruchomości w sposób właściwy i racjonalny. Powstała sytuacja, w której sąsiad, który posadowił swoje budynki na obcym gruncie, bez problemu może rozporządzać swoją nieruchomością (w tym zapewne również podzielić), natomiast osoba, na działce której występuje ingerencja budowlana - zostaje pozbawiona podstawowych praw wynikających z własności. Nie świadczy to o zachowaniu zasady równości wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw N. G. podlega odrzuceniu jako spóźniony, a sprzeciw A. G. podlega uwzględnieniu, z tym że z innych powodów niż w nim podniesione. Zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej skarżącemu. Decyzja kasacyjna Kolegium została doręczona N. G. 30 sierpnia 2021 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy i podpisanego własnoręcznie przez adresatkę. W tych okolicznościach powinna ona wnieść sprzeciw najpóźniej w poniedziałek 13 września 2021 r., podczas gdy nastąpiło to 4 października 2021 r. (vide data nadania sprzeciwu – pisma z 3 października 2021 r.) w urzędzie pocztowym. W takiej sytuacji sprzeciw tej strony podlega odrzuceniu jako spóźniony, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 64b § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Natomiast podlegał rozpoznaniu wniesiony w terminie sprzeciw A. G. Decyzja Kolegium została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, konstrukcja prawna art. 138 § 2 K.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja kasacyjna może być więc wydana wyłącznie wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. (vide np. wyrok w sprawie I GSK 3515/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. determinują zakres kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji (co wynika wprost z art. 64e P.p.s.a.). Kontrola sądowa obejmuje wyłącznie badanie, czy organ odwoławczy zastosował się ściśle do przepisu art. 138 § 2 K.p.a., tzn. czy wskazał organowi pierwszej instancji naruszone przepisy prawa procesowego, czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest on konieczny oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie, a także czy postępowanie wyjaśniające może być uzupełnione, bądź też nie, w trybie art. 136 K.p.a. Sąd ocenia więc, czy decyzja kasacyjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Innymi słowy, przedmiotem analizy sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinna być analiza ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. w zestawieniu z decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej Kolegium nie wykazało przesłanek wystąpienia sytuacji opisanej w art. 138 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem jej wydania jest "nierozważenie, czy zatwierdzenie podziału nieruchomości [...] ingeruje w przysługujące właścicielom nieruchomości sąsiedniej – w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości, na której posadowione są budynki stanowiące własność osób trzecich – prawo własności nieruchomości oznaczonej nr [...]". We fragmencie tym, uwzględnianym w powiązaniu z pozostałą treścią uzasadnienia decyzji kasacyjnej (zawierającą rozważania o tym, czy właściciele sąsiednich nieruchomości posiadają przymiot strony postępowania podziałowego oraz o tym, że taki przymiot posiadają gdy podział ingeruje w ich prawo własności), wskazuje się de facto na niezbadanie przez organ pierwszej instancji interesu prawnego odwołujących się małżonków Ż. Takie wyłącznie sformułowanie problemu na etapie odwoławczym nie mogło prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Umknęło bowiem Kolegium, że w przypadku wątpliwości co do interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie – to organ odwoławczy w pierwszej kolejności jest zobowiązany w przedmiocie tego interesu się wypowiedzieć, co ma istotne znaczenie dla rozpoznania środka zaskarżenia w sposób formalny bądź merytoryczny. Organy administracji na każdym etapie postępowania są zobowiązane badać interes prawny skarżącego, przy czym organ odwoławczy nie jest związany oceną interesu prawnego dokonaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może rozpoznać środka zaskarżenia niepochodzącego od strony, bowiem odwołanie niepochodzące od strony wymaga umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). A zatem to Kolegium było obowiązane w pierwszej kolejności, w zaistniałym stanie faktycznym, wypowiedzieć się co do interesu prawnego odwołujących się w świetle treści art. 28 K.p.a. i przepisów prawa materialnego dotyczących podziałów nieruchomości. Dodać należy, iż nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy pogląd Kolegium, jakoby organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska odnośnie ingerencji wydanej decyzji podziałowej w prawo własności małżonków Ż. jako właścicieli działki sąsiedniej nr [...]. Z akt wynika, że odwołujący złożyli wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (w odpowiedzi na wezwanie tego organu), a następnie została im doręczona ("do wiadomości") decyzja podziałowa. Przekazując odwołanie do Kolegium organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał w piśmie z 21 lipca 2021 r. (k. 30 akt adm.), iż "Odwołanie złożyli sąsiedzi dzielonej nieruchomości, którzy na wniosek zostali uznani przez organ za stronę postępowania". Organ pierwszej instancji traktował więc R. i R. Ż. - po dacie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu - jak strony postępowania podziałowego, co uszło uwadze Kolegium. Niewątpliwie sam fakt złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie czyni z wnioskodawcy strony postępowania. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano również podstawy prawnej do formalnego załatwienia takiego wniosku przez wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału lub odmowie dopuszczenia, za wyjątkiem postanowienia odmownego wydawanego w stosunku do wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 2 K.p.a.). W przypadku więc wniosków o dopuszczenie do udziału pochodzących od innych podmiotów niż organizacja społeczna – o tym, czy podmioty te są czy też nie stronami postępowania decydują podejmowane wobec nich przez organ czynności. A w sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, organ pierwszej instancji doręczył małżonkom Ż. decyzję podziałową, a następnie przekazał ich odwołanie jako wniesione przez strony postępowania. W tych więc okolicznościach przekazywanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania wyłącznie z zaleceniem zbadania interesu prawnego właścicieli działki nr [...] nie stanowi o zasadności wydania decyzji kasacyjnej. W takiej sytuacji to do Kolegium w pierwszej kolejności należało zweryfikowanie przymiotu ich strony i – jak wyżej wskazano, albo wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze (wobec braku przymiotu strony), albo w przypadku przesądzenia, że przymiot strony posiadają (co należy uzasadnić) – wydanie decyzji merytorycznej (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) bądź reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), a także – czego nie da się wykluczyć na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy - wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tej ostatniej jednak pod warunkiem wskazania w jakim istotnym zakresie, mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, należy uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy powinien wskazać jakich konkretnie czynności zabrakło, a których dokonanie może mieć wpływ na wynik sprawy, tzn. jakie dowody należy przeprowadzić, które dokumenty przeanalizować, jakie okoliczności należy ustalić dla wydania końcowego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji kasatoryjnej ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Tych okoliczności Kolegium nie wykazało. W sprawie natomiast wystąpiła sytuacja, w której organ odwoławczy uchylił się od oceny interesu prawnego odwołujących się, podczas gdy miało to kluczowe znaczenie dla dopuszczalności rozpoznania odwołania i wydania rozstrzygnięcia innego niż umorzenie postępowania odwoławczego z powodu nieposiadania przez odwołującego się przymiotu strony (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania (wpisie w kwocie 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a.