II SA/Ol 968/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 lit. a - b, § 5 ust. 2 lit. c w zakresie w jakim nakłada obowiązek systematycznego oczyszczania nieruchomości z wszelkich odpadów komunalnych, § 5 ust. 2 lit f zdanie pierwsze w zakresie, w jakim odnosi się do części nieruchomości innych, niż służące do użytku publicznego, § 5 ust. 2 lit g – i, § 5 ust. 2 lit. ł, § 5 ust. 6 pkt 1 w zakresie, w jakim nakłada obowiązek utrzymywania w należytym stanie zieleni i urządzeń małej architektury, § 5 ust. 7, § 7, § 16 ust. 4, § 16 ust. 8, § 16 ust. 10, § 16 ust. 13, § 18 ust. 2 i 3, § 20 pkt 1 lit c, § 24 oraz § 26 uchwały "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasta i Gminy; 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której nieważność stwierdzono w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE W dniu "[...]" Wojewoda z powołaniem się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy – Miasta i Gminy domagając się stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 lit. a - b, § 5 ust. 2 lit. c w zakresie w jakim nakłada obowiązek systematycznego oczyszczania nieruchomości z wszelkich odpadów komunalnych, § 5 ust. 2 lit. f zdanie pierwsze w zakresie, w jakim odnosi się do części nieruchomości innych, niż służące do użytku publicznego, § 5 ust. 2 lit. g - i, § 5 ust. lit. ł, § 5 ust. 6 pkt 1 w zakresie, w jakim nakłada obowiązek utrzymywania w należytym stanie zieleni i urządzeń małej architektury, § 5 ust. 7, § 7, § 16 ust. 4, § 16 ust. 8, § 16 ust. 10, § 16 ust. 13, § 18 ust. 2 i 3, § 20 pkt 1 lit. c, § 24 i § 26 przedmiotowej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W motywach uzasadnienia organ podniósł, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach utrzymania czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996r. Nr 132, poz. 622 ze zm.). W tej sytuacji nie znajduje oparcia w powyższym przepisie nałożenie przedmiotowym regulaminem obowiązku: 1. nałożenia na zarządców lub właścicieli nieruchomości zabudowanej obowiązku oznakowania posesji przez umieszczenie widocznego numeru porządkowego budynku (§ 5 ust. 1); 2. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania czystości, porządku i należytego stanu sanitarno-higienicznego w obrębie nieruchomości oraz dbałości o estetyczny wygląd budynków i ich otoczenia (§ 5 ust. 2 lit. a); 3. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania czystości, porządku i należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości na długości swojej posesji (§ 5 ust. 2 lit. b); 4. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku systematycznego oczyszczania nieruchomości z wszelkich odpadów komunalnych (§ 5 ust. 2 lit. c); 5. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śniegu z dachów oraz sopli z okapów, rynien i innych części nieruchomości (§ 5 ust. 2 lit. f zdanie 1), w zakresie, w jakim odnosi się to do nieruchomości innych, niż służące do użytku publicznego; 6. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania w należytym stanie zieleni oraz zapobiegania jej dewastacji, w tym również zapobiegania przed rozprzestrzenianiem się chwastów, szkodników i chorób roślin (§ 5 ust. 2 lit. g); 7. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku dbałości o odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektów małej architektury i obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości (§ 5 ust. 2 lit. h); 8. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia prawidłowego składowania i niezwłocznego unieszkodliwiania odpadów innych, niż odpady komunalne (§ 5 ust. 2 lit. i); 9. nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku corocznej wymiany piasku w piaskownicach w okresie wiosennym w przypadku posiadania piaskownic na terenie nieruchomości (§ 5 ust. 2 lit. ł); 10. nałożenie na właścicieli psów obowiązku opłacania podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada miejska (§ 20 pkt 1 lit. c); 11. wprowadzenie zakazu wrzucania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodników do pojemników na odpady komunalne (§ 5 ust. 4); 12. wprowadzenie zakazu niszczenia elewacji budynków, ogrodzeń i innych obiektów, a także umieszczania na nich plakatów, reklam i ogłoszeń oraz malowania haseł i rysunków bez zgody właściciela obiektu (§ 5 ust. 7); 13. wprowadzenie zakazu ubijania i spalania śmieci w pojemnikach, wylewania do nich substancji ciekłych oraz wrzucania innych odpadów, niż komunalne (§ 16 ust. 4); 14. wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach komunalnych odpadów skażonych bakteriologicznie oraz niebezpiecznych (§ 16 ust. 10). Zdaniem Wojewody nałożenie tych obowiązków uchwałą istotnie narusza postanowienia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 40 ust. 1 ustawy o s.g. Ponadto Wojewoda wskazał, że powyższe zarzuty odnoszą się do zapisów uchwały dotyczących: nałożenia na jednostki świadczące usługi w zakresie wywozu odpadów komunalnych szereg obowiązków dotyczących sposobu świadczenia tych usług (§ 16 ust. 8 i 13), nałożenia obowiązku przekazywania odpadów zebranych selektywnie innym przedsiębiorcom posiadającym zezwolenie na odzysk i recykling odpadów oraz nakazanie kompostowania we własnym zakresie odpadów biodegradalnych powstających na terenie nieruchomości, jak również określenia kręgu podmiotów zwolnionych z powyższego obowiązku (§ 18 ust. 2 i 3), powołania specjalnego zespołu (§ 24 ust. 1), dokonywania corocznego przeglądu stanu czystości i porządku w obrębie nieruchomości położonych w obrębie gminy, jak również spełniania przez ich właścicieli wymogów określonych w § regulaminu (§ 24 ust. 2). Nadto Wojewoda podniósł, że Rada Miejska w sposób istotny wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając w § 7 ust. 1 regulaminu zapis art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uzupełniając go w sposób nieuprawniony o zapis, iż z żądaniem okazania umowy oraz rachunków wystąpić może Burmistrz, upoważniony przez niego pracownik, albo pracownik Straży Miejskiej. Również postanowienia § 26 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 4 ustawy o s.g. rada gminy może wprowadzić sankcje wyłącznie za naruszenie stanowionych przez siebie przepisów porządkowych, dlatego też nie jest możliwe ustanowienie tego rodzaju sankcji ani w przepisach ustrojowo-organizacyjnych, ani wykonawczych. Wskazać również należy, jak dodał, iż kwestionowane zapisy regulaminu są zbędne, gdyż sankcje za naruszenie postanowień regulaminu oraz procedura ich nakładania zostały określone w art. 10 ust. 2a i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, uznając skargę za zasadną, wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż po uzyskaniu pozytywnej opinii inspektora sanitarnego co do treści nowej uchwały, Rada Miejska przewiduje podjęcie nowej uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, identycznej w treści z wcześniejszą uchwałą, pomijającą zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy i jednocześnie uchylającą w całości przedmiotową uchwałę z dnia "[...]". Pismem procesowym z dnia "[...]" Wojewoda poinformował, iż mimo podjęcia przez Radę Miejską w "[...]" uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" podtrzymuje skargę na uchwałę nr "[...]" w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Podniósł, iż zakwestionowana skargą uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa, weszła w życie w dniu "[...]" i w dalszym ciągu jest aktem obowiązującym. Wadliwe zapisy kwestionowanej uchwały mogły oraz nadal mogą być podstawą do nałożenia grzywien na osoby niestosujące się do ich postanowień w oparciu o art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyeliminowanie zaskarżonych zapisów z obrotu prawnego na mocy orzeczenia sądu administracyjnego może stanowić natomiast podstawę do wznowienia postępowań w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż wojewódzki sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Zauważyć również trzeba, iż z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że czynności organów państwowych winny opierać się na przyznanej organom kompetencji, co oznacza związanie państwa i jego organów prawem. Zasadę legalności w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przytoczone przepisy Konstytucji wymagają zatem od organów władzy publicznej podania w każdym przypadku podstawy prawnej uprawniającej do działania. Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Po upływie tego terminu organ ten traci bowiem kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o s.g., chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, iż art. 40 ustawy o s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawą wydania kwestionowanej uchwały był m.in. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z ust. 1 wskazanego artykułu: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Z kolei ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy zgodzić się z Wojewodą, że wskazany w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach katalog kompetencji ma charakter zamknięty, co oznacza, iż organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis. Zatem Rada Miejska nie posiadała uprawnienia do dokonania zapisów w regulaminie, w zakresie w jakim zostały one zakwestionowane w skardze przez organ nadzoru. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 omawianej ustawy nie przewidział bowiem kompetencji dla rad gmin do nakładania na właścicieli nieruchomości takich obowiązków i zakazów. Dlatego też taki zapis uchwały byłby w istocie uzupełnieniem ustawy, co jest działaniem niedopuszczalnym. Ponadto wskazać należy, iż ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie użył zwrotu "w szczególności", co oznacza, iż wyliczenie obowiązków zamieszczonych w tym artykule ma charakter wyczerpujący i radom gmin nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ustawy. Zasadny okazał się również zarzut, że Rada Miejska w sposób istotny wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając i uzupełniając w zapisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Generalnie wskazać należy, iż zgodnie - z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa (por. § 26 regulaminu) lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dn. 7.12.2006r. sygn. II SA/Go 471/06, publ. Dz.Urz.Lubus 2007/3/55). Przedstawienie w zapisach prawa miejscowego zapisów ustawy z dodatkową ich modyfikacją (tak jak to uczyniono § 7 ust. 1 regulaminu) stanowi podstawę do uznania, że w tym zakresie doszło dodatkowo do istotnego naruszenia prawa, gdyż takie uregulowanie regulaminu podjęto bez podstawy prawnej. Tym samym materia będąca przedmiotem regulacji w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie może być ponownie regulowana w drodze uchwały rady gminy. Mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznać należało, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności. Tym samym na podstawie przepisu art. 147 § 1 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy – pkt 2 sentencji wyroku. ----------------------- 7