II GSK 587/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1418/20 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) kwietnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. VI SA/Wa 1418/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2018 r. i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.) w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( DZ.U. nr 263 poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi; art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku decyzji związanej jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organy administracji obowiązane są stosować przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku wydania przez organ decyzji związanej w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu lVa k.p.a. nie stosuje się. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. opisanemu wyżej wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, co do tego, czy zaparkowany w pasie drogowym pojazd stanowi reklamę, w sytuacji gdy sam Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził (str. 5 uzasadnienia), że pojazd był "oklejony plakatami zachęcającymi do skorzystania z usług lombardu", co w sposób oczywisty wyczerpuje definicję reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p.; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wskazanie, że nie zostało wykazane w jaki sposób dokonano pomiarów reklamy i z jakiego powodu za reklamę uznano cały pojazd, gdy z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wprost wynika, iż karę naliczono jedynie za powierzchnię reklamy, a nie powierzchnię pojazdu tj. reklamy o treści "[...]" zamocowanej na pojeździe trójkołowym o nr rej. [...] powierzchni reklamowej: lewy bok - 1,37 m2, prawy bok - 1,37 m2, tył pojazdu - 1,23 m2, łącznie pow. 3,97 m2; 4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego; 5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] w rej nr [...] w dniach: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stycznia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" zamocowanej na samochodzie marki [...] o nr rej. [...] łącznej powierzchni reklamowej pow. 3,97 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a P. G. w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] czerwca 2018 r. Decyzją tą na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz pozycji 19b załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3713 ze zm., dalej: uchwała w sprawie wysokości stawek opłat) organ wymierzył P. G. karę pieniężną w kwocie 881,34 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr. [...] w dniach [...],[...],[...],[...],[...],[...] stycznia 2018 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" na pojeździe marki [...] o nr. Rej [...]o łącznej powierzchni 3,97 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego - na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg - wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie poczyniły stosownych ustaleń zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 75 § 1 oraz art. 85 § 1 i 2 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego oceny ustaleń czy doszło do zajęcia pasa drogowego przypomnieć trzeba, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. Na leżący po stronie organów obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwracano już wielokrotnie uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. II GSK 3850/16, z 15 grudnia 2016 r. sygn. II GSK 1313/15, z 9 stycznia 2020 r. sygn. 1414/19, a także wyroki WSA w Warszawie z 13 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1298/20, z 4 września 2019 r., sygn. VI SA/Wa 725/19, z 18 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1351/20; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji uznał, iż w tej sprawie zabrakło rzetelnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego i tego, czy istotnie pojazd skarżącej został zaparkowany w jego strefie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że granice pasa drogowego oraz miejsce posadowienia obiektu zajmującego pas drogowy winny być ustalone ściśle. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam organ wskazywał, że "na podkładzie geodezyjnym wyrysowano tylko jedną lokalizację", a pozostałe potwierdza jedynie dokumentacja fotograficzna. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2020 r. sygn. 1414/19 wskazywał, że "dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego". Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko. Oczywistym jest też, że w celu zweryfikowania prawidłowości ustaleń organu co do zajęcia pasa drogowego konieczne jest naniesienie na mapie miejsca posadowienia obiektu zajmującego pas drogowy w odpowiedniej skali. W ocenie Sądu pierwszej instancji dowody, którymi posłużono się w sprawie – wyrys z mapy bez naniesienia oraz wydruk mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę - nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji pojazd zlokalizowano w pasie drogowym. Zatem w sytuacji sporu lub wątpliwości, co do rzeczywistego miejsca posadowienia obiektu zajmującego pas drogowy, jeśli okoliczności tej w sposób możliwy do zweryfikowania nie można ustalić przy pomocy innych dowodów zgromadzonych w sprawie, za dowód miarodajny należy uznać mapę do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów wskazujących na trudności organizacyjne organu związane ze sporządzeniem takiej mapy, stwierdzić należy, że nie mogą one rzutować na wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz korespondujący z nim obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje, też stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na niedostatek ustaleń w zakresie przyjęcia, że pojazd skarżącej stanowił reklamę w rozumieniu u.d.p. Wskazać zatem należy, że w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 23 u.t.d., trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów (art. 1 u.d.p.). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa. (por. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo o Prawo, 7-8/2011). Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (także na znajdującym się w pasie drogowym parkingu) pojazdu, na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Niewątpliwie - jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05 - nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazywał, że dla prawidłowej oceny tego, czy pojazd skarżącej uznać można za reklamę należy wziąć pod uwagę również to czy pojazd ten służy do przemieszczenia się przedsiębiorcy i czy jego parkowanie pozostaje związane z czynnościami tego przedsiębiorcy. Rozważania te rzecz jasna winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownie do art./107 § 3 k.p.a. Dopiero po prawidłowym ustaleniu, że czy pojazd skarżącej stanowił reklamę aktualna mogłaby się stać kwestia prawidłowego ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego. Należy przy tym podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w sposób klarowny w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i z jakiego powodu. Podano, co prawda przyjęte wartości metryczne, ale bez wskazania, czy stanowią one wymiary samej powierzchni reklamowej czy też całego pojazdu. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku decyzji związanej jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organy administracji obowiązane są stosować przepisy działu IVa k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku wydania przez organ decyzji związanej w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu lVa k.p.a. nie stosuje się. Kwestia ta była już przedmiotem oceny Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w wyroku z 19 maja 2020 r. sygn. II GSK 24/20 wskazał, że "kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo o drogach publicznych można natomiast wywieść z treści art. 189a 1 k.p.a. I tak, zgodnie z § 1 powołanego przepisu, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne"). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia lub udzielenia pouczenia (art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a.). Poza sporem przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Nietrafny jest więc pogląd organu wnoszącego skargę kasacyjną, że art. 189f k.p.a. - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - nie ma zastosowania w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw prawnych by przyjąć, że brak możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia wynika z faktu, że decyzje te mają charakter decyzji związanych – jak wywodził organ". Odnosząc się do tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "rzeczywiście w świetle dotychczasowego orzecznictwa NSA na tle regulacji zawartych w ustawie – Prawo o drogach publicznych w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary, niezależnie od winy i świadomości sprawcy naruszenia prawa. Powołane przez SKO w Łodzi wyroki wydano jednak w stanie prawnym sprzed zmian Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - poprzez dodanie działu IVa - Administracyjne kary pieniężne. Istotnie, w uzasadnieniu projektu tej ustawy (Druk sejmowy VIII.1183) wskazano, że: "projektowany przepis art. 189d k.p.a. będzie dotyczył jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego". Podkreślenia wymaga jednak, że przepisy art. 189d i art. 189f to dwie odrębne regulacje, normujące różne kwestie (odpowiednio: wymiar kary i odstąpienie od jej nałożenia). Przedstawiony fragment uzasadnienia projektu wyraźnie odnosi się jedynie do kwestii "wymiaru" kar. Uznać zatem trzeba, że powołane w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej k.p.a. działanie organu "w ramach uznania administracyjnego" dotyczy właśnie "uznania" w zakresie wymierzania (wysokości) kary. Pozostaje to w związku z trafnym poglądem, że przepis art. 189d k.p.a. - określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - ma zastosowanie jedynie do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach "od... do...". Kary administracyjne, z wysokością określoną w sposób sztywny (czasem przez wskazanie podstaw ich wyliczenia) - a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - nie kwalifikują się do orzekania o ich wymiarze (patrz: A. Krawczyk [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Opublikowano: WKP 2019; komentarz do art. 189d)". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela to stanowisko i przyjmuje je za własne. Również w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, powołane dla poparcia omawianego zarzutu wyroki wydane zostały w stanie prawnym sprzed zmian Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - poprzez dodanie działu IVa. Przyjąć zatem należy, że skoro art. 189f k.p.a. - co do zasady - znajduje zastosowanie odnośnie do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ w zaskarżonej decyzji powinien był rozważyć, czy w sprawie wystąpiły przesłanki jego zastosowania. Na marginesie zauważyć należy, iż prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że w przypadku decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu lVa k.p.a. nie stosuje się pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, który w uzasadnieniu decyzji z 1 czerwca 2018 r. stwierdził, że "nie stwierdzono zaistnienia przesłanek wynikających z art. 189f § 1 k.p.a., które pozwoliłyby na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej". Ostatecznie za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r., sygn. I OSK 3758/18, z 16 maja 2019 r., sygn. I OSK 1902/1). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.