II OSK 316/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 312/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 312/18 oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: Kolegium) z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] listopada 2017 r. nr [...] o odmowie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji Kolegium z [...] lipca 2013 r. nr [...] określającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej napowietrznej 15/0,4 kV typu [...]na działce nr [...]położonej w [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, z ustaleń dokonanych przez organ, znajdujących potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym wynika, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr [...] w [...], która jest ogrodzona blachą trapezową o wysokości od gruntu 2,30 m i nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] (we współużytkowaniu wieczystym skarżącego). Stacja transformatorowa zlokalizowana jest w odległości 27 m od granicy działki nr [...], w odległości zaś 31,10 m od ogrodzenia działki inwestycyjnej znajduje się najbliższy budynek mieszkalno – użytkowy na działce nr [...], w którym mieszka skarżący i jednocześnie znajduje się siedziba Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...]. Pomiędzy ww. działkami, tj. działką nr [...] a nr [...] znajduje się działka nr [...] (w użytkowaniu wieczystym Z. sp. z o.o. w [...]). W ocenie Sądu, Kolegium trafnie przyjęło, że przedmiotowa inwestycja, w świetle regulacji wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 57, poz. 2573 ze zm.; dalej: rozporządzenie), nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W takim stanie rzeczy prawidłowo uznano, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżącemu status strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. 1257 ze zm.; dalej: Kpa) nie przysługiwał. W rezultacie Sąd nie znalazł powodów do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja naruszyła prawo. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: upzp), poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, podczas gdy zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp każdy inwestor podejmujący się realizacji swoich praw wynikających z prawa do zabudowy musi liczyć się z tym, że na zasadzie równości wobec prawa podmiot mający tytuł do nieruchomości, na którą może oddziaływać zamierzenie budowlane inwestora, ma prawo korzystać z wszelkich środków prawnych służących ochronie jego własnego interesu prawnego, tu należy przede wszystkim uwzględnić żądanie dopuszczenia do toczącego się na wniosek inwestora postępowania, do udziału w tym postępowaniu, wniesienie odwołania czy skargi do sądu administracyjnego; w konsekwencji naruszenia tych przepisów, Sąd I instancji doszedł do błędnego przekonania, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania, co doprowadziło do oddalenia skargi; 2) art. 53 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię pojęcia strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, skutkujące przyjęciem przez Sąd Administracyjny, że stroną tego postępowania są jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, podczas gdy stroną takiego postępowania są również właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości, zaś o ich interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości; w konsekwencji błędnej wykładni przepisu, Sąd I instancji niezasadnie nie uwzględnił skarżącego w kręgu stron postępowania administracyjnego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20219 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa)). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 Kpa, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10) . Przy tym w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W zarzucie skargi kasacyjnej nie został wskazany jednak konkretny przepis ustawowy, który stanowiłby podstawę ochrony interesu prawnego. Samo powołanie się na art. 28 Kpa i art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp jest niewystarczające. 3.5. Dodatkowo należy stwierdzić, że nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1813/21). W niniejszej sprawie organ poddał stosownej analizie, czy skarżący ma w przedmiotowej sprawie interes prawny i w wyniku tej analizy uznał, że z uwagi na położenie nieruchomości i rodzaj inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy nie ma on w tej sprawie interesu prawnego. 3.6. Natomiast zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 upzp został sformułowany całkowicie błędnie, ponieważ zgodnie z art. 64 ust. 1 upzp tylko przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Takiego odpowiedniego stosowania ustawa ta nie przewiduje w stosunku do art. 53 ust. 1 upzp. 3.7. Reasumując zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.8. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.