II SA/Ol 785/12

SENTENCJA Dnia 11 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 roku sprawy ze skargi G. i J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia "[...]" J. i B. K. poinformowali Starostwo Powiatowe w "[...]", że zmiana, w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczenia użytków gruntowych w działce nr "[...]’ położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", z dnia "[...]", została dokonana bez ich wiedzy i zgody, na wniosek współwłaścicielki przedmiotowej działki – G. L. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]", gm. "[...]" w działce oznaczonej nr "[...]" o pow. "[...]", polegających na zmianie oznaczenia użytku gruntowego w części o powierzchni "[...]" z RIIIb - grunty orne na B - tereny mieszkaniowe. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał m.in., że w dniu nabycia przez strony przedmiotowej działki, w operacie ewidencyjnym widniało oznaczenie użytków gruntowych B-RIIIb. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, między innymi obrębu "[...]", oznaczenie to zostało zmienione na tereny zabudowane - B. Natomiast w dniu "[...]’, na podstawie operatu technicznego opracowanego na zlecenie G. i J. L. - współwłaścicieli przedmiotowej działki, przez uprawnionego geodetę i przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu "[...]", wprowadzono do operatu ewidencyjnego zmianę oznaczenia użytków gruntowych z B - tereny mieszkaniowe o powierzchni "[...]" na RIIIb - grunty orne o powierzchni "[...]" oraz B - tereny mieszkaniowe o powierzchni "[...]", o czym organ poinformował wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej działki. Wskazał również, że w dniu "[...]" pracownicy Starostwa przeprowadzili oględziny działki nr "[...]", w wyniku których ustalono, że przedmiotowa działka nie jest wykorzystywana do produkcji rolniczej i leśnej oraz, że na podstawie decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" o warunkach zabudowy, zmieniono sposób użytkowania budynku byłego przedszkola na budynek mieszkalny jednorodzinny. W odwołaniu od powyższej decyzji G. i J. L. podnieśli, że zakwestionowane rozstrzygnięcie jest dla nich krzywdzące i ingeruje w ich własność prywatną. Wskazali, że o zmianie oznaczenia użytku gruntowego z B-RIIIb na B dowiedzieli się dopiero po otrzymaniu z gminy decyzji o wysokości podatku od nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją Nr "[...]", z dnia "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Argumentował, że zmiana oznaczenia użytków gruntowych z B - tereny mieszkaniowe o powierzchni "[...]" na RIIIb - grunty orne o powierzchni "[...]" oraz B - tereny mieszkaniowe o powierzchni "[...]" w działce nr "[...]", wprowadzona do operatu ewidencyjnego obrębu "[...]", gmina "[...]" w dniu "[...]", na podstawie operatu technicznego na zlecenie G. i J. L., została wprowadzona bez zgody i wiedzy J. i B. K. - współwłaścicieli w/w nieruchomości. Tym samym, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków słusznie postąpił wszczynając postępowanie administracyjne w celu ustalenia prawidłowego oznaczenia użytków gruntowych w przedmiotowej działce, wobec braku możliwości cofnięcia (działania wstecz) wprowadzonej do operatu ewidencyjnego zmiany, zapewniając czynny udział wszystkim współwłaścicielom przedmiotowej działki. Podniósł, iż rodzaje użytków gruntowych wykazywanych w operacie ewidencji gruntów budynków określa § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), natomiast przynależność gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa się na podstawie załącznika nr 6 do powyższego rozporządzenia. Jak wynika z ust. 1 pkt 1 w/w załącznika do gruntów ornych zalicza się grunty: a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty, b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów, c) ugory, odłogi. Natomiast, zgodnie z ust. 1 pkt 5 powyższego załącznika, do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. O zaliczaniu gruntów do rolnych gruntów zabudowanych nie przesądza fakt, czy grunty te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Użyte w wyżej przytoczonej definicji wyrazy "budynki służące produkcji rolnej" wskazują, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania gruntów do tego użytku ma funkcja budynków i ich wykorzystanie. Wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przeprowadzonych przez pracowników Starostwa oględzin działki nr "[...]" położonej jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w ust. 1 pkt 1 i 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czyli nie jest wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Spełnia natomiast kryteria określone w ust. 3 pkt 1 w/w załącznika, czyli zalicza się do terenów mieszkaniowych będących gruntami niewykorzystywanymi do produkcji rolniczej i leśnej, zajętymi pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. W skardze wywiedzionej do Sądu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego G. i J. L. wnieśli o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślili, że w dniu zakupu przedmiotowa działka należała do gruntów rolnych zabudowanych (B-RIIlb), a o zmianie oznaczenia użytku gruntowego, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nie zostali zawiadomieni. Podnieśli również, że zamierzają na przedmiotowej działce prowadzić produkcję warzyw na szerszą skalę. Dodali, że w ich ocenie decyzje wydane przez Starostę oraz organ odwoławczy, powinny zostać wstrzymane do czasu rozstrzygnięcia sprawy sądowej o zniesienie współwłasności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej uchylenie. Odnosząc się do zarzutu skarżących podnoszącego, że organy nie zawiesiły postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia użytku gruntowego w przedmiotowej działce, do czasu zniesienia przez Sąd Rejonowy współwłasności tej działki wskazał, że Starosta "[...]" wydał w dniu "[...]" postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 1 § 1- § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), oraz art. 3 § 1 i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej: ustawa. Zgodnie z art. 1 pkt 3 tej ustawy reguluje ona sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 ustawy). Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone są w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dalej: rozporządzenie. Z art. 20 ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia wynika obowiązek zachowania ewidencji w stanie aktualności. Stosownie do § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust.1 i 2 rozporządzenia ), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]", gm. "[...]" w działce oznaczonej nr "[...]" o pow. "[...]", polegających na zmianie oznaczenia użytku gruntowego w części o powierzchni "[...]" z RIIIb - grunty orne na B - tereny mieszkaniowe. Zebrany w sprawie materiał upoważniał organ do zmiany w ewidencji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przeprowadzonych przez pracowników Starostwa Powiatowego w "[...]" oględzin działki nr "[...]" położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]", jednoznacznie wynikało, że przedmiotowa nieruchomość nie spełniała warunków określonych w ust. 1 pkt 1 i 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czyli nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Spełniała natomiast kryteria określone w ust. 3 pkt 1 powyższego załącznika, czyli zaliczała się do terenów mieszkaniowych będących gruntami niewykorzystywanymi do produkcji rolniczej i leśnej, zajętymi pod budynki mieszkalne i urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi. Jednocześnie należy zauważyć, iż z § 45 ust 1 rozporządzenia wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wspomniany, złożony w sprawie, operat techniczny stanowił zatem podstawę do aktualizacji ewidencji. Powyższe potwierdza również § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w ewidencji z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Z akt sprawy wynika, że złożony operat techniczny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu "[...]". Skoro zatem obowiązkiem starosty jest utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, a istniały rozbieżności między oznaczeniem użytków gruntowych i ich faktycznym wykorzystaniem, to stwierdzić należy, że starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego, że decyzje wydane przez Starostę oraz organ odwoławczy, powinny zostać wstrzymane do czasu rozstrzygnięcia sprawy sądowej o zniesienie współwłasności należy wskazać, że przytoczone powyżej przepisy, kształtujące ramy prawne ewidencji gruntów i budynków wskazują, że jej rola polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Taki pogląd na temat funkcji ewidencji prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2008 r. (sygn. I OSK 719/07, publ.: LEX nr 505313) Sąd ten wskazał, że: "postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych". Skład Sadu orzekającego w niniejszej sprawie w całości aprobuje powyższy pogląd i przyjmuje jako własny. Dlatego też, ze względu na wyłącznie techniczno – deklaratoryjny charakter ewidencji organy nie mogły zawiesić postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu dotyczącego zniesienia współwłasności przed sadem powszechnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.