III OW 25/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach działalności polegającej na skupie surowców wtórnych postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Marszałek Województwa [...] , dalej jako "Marszałek Województwa", wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...], dalej jako "Starosta", w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach działalności polegającej na skupie surowców wtórnych poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu powyższego wniosku Marszałek Województwa wskazał, że pismem z [...] lutego 2020 r., S.S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. [...] wystąpił do Starosty o zmianę wydanej przez tenże organ decyzji z [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów w prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej. Starosta uznał się za organ niewłaściwy w sprawie, ponieważ w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2020 r. poz. 797 ze zm.), dalej jako "ustawa o odpadach", organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest marszałek województwa. Starosta przekazał więc wniosek do Marszałek Województwa, który z kolei nie podzielając stanowiska Starosty złożył przedmiotowy wniosek do NSA. Marszałek Województwa podkreślił, że wniosek z [...] lutego 2020 r. obejmuje żądaniem tylko i wyłącznie zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów. Zaznaczył przy tym, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie skupu surowców wtórnych pod tym samym adresem, pod którym znajduje się instalacja — stacja demontażu pojazdów. Dalej organ powołując się na art. 3 pkt 6 i 48 p.o.ś., art. 181 p.o.ś., art. 378 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), dalej jako "p.o.ś." oraz art. 41 ustawy o odpadach, wskazał, że należy odróżnić prowadzenie przez przedsiębiorcę instalacji - stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, a zatem objęta właściwością Marszałka od działalności przedsiębiorcy w zakresie skupu złomu, która nie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko i należy do właściwości starosty. Co istotne działalność prowadzona przez przedsiębiorcę w zakresie skupu surowców wtórnych nie jest w żaden sposób powiązana technologicznie z instalacją w zakresie stacji demontażu. Są to dwie niezależne od siebie działalności, z których każda funkcjonuje samodzielnie, aczkolwiek pod tym samym adresem. Zaakcentował również, że przedsiębiorca złożył dwa niezależne od siebie wnioski dla poszczególnych przedsięwzięć, wniosek w zakresie zmiany decyzji Marszałka Województwa z [...] lipca 2018 r., znak: [...] został wniesiony do Marszałka [...] września 2018 r., zaś wniosek o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] został wniesiony do Starosty w [...] lutego 2020 r. Wniosek złożony do Starosty nie obejmował swoim zakresem jednoczesnego żądania zmiany decyzji Marszałka i odwrotnie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym w sprawie o zmianę przedmiotowego zezwolenia na zbieranie odpadów organem właściwym jest Marszałek Województwa. W jego ocenie stacja demontażu pojazdów zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i powiązana jest technologicznie i lokalizacyjnie z działalnością polegającą na zbieraniu odpadów. Organ ten swoje stanowisko uzasadniał treścią art. 4 ust. 6 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Marszałkiem Województwa a Starostą jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku S.S. o zmianie zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach działalności polegającej na skupie surowców wtórnych. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta (prezydent miasta w miastach na prawach powiatu). Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach). Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach, marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) dalej jako "ustawa środowiskowa". Natomiast z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach wynika, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Jednakże powyższe uregulowania nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. U podstaw argumentacji Starosty legło przekonanie, że art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach ma zastosowanie z uwagi na fakt, że wnioskodawca w tym samym miejscu prowadzi zarówno zbieranie odpadów (czego dotyczy sporny wniosek o zmianę zezwolenia), jak i stację demontażu pojazdów będącą przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Jednakże przedsięwzięcia te nie są powiązane technologicznie i nie stanowią jednej instalacji. Zlokalizowanie różnych działalności w tym samym miejscu nie świadczy o istnieniu między nimi powiązania technologicznego. Tak więc mimo, że stacja demontażu pojazdów funkcjonuje na podstawie pozwolenia, w sprawie którego właściwy jest Marszałek Województwa, nie zawsze oznacza to, że wobec drugiej działalności prowadzonej w tym miejscu właściwy jest również Marszałek Województwa. Ustalenie w niniejszej sprawie, że na tym samym terenie S.S., oprócz działalności polegającej na skupie surowców wtórnych prowadzi stację demontażu nie uzasadnia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowania art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Powyższe przepisy miałyby zastosowanie tylko w przypadku, gdyby S.S. wystąpił o wydanie decyzji łącznej. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sytuacja więc, o której mowa w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy jedynie podmiotu, który składając wniosek skorzysta z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, to jest kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach (por. postanowienie NSA z 20 maja 2015 r. sygn. akt II OW 214/14; postanowienie NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 141/19; postanowienie NSA z 28 października 2020 r. sygn. akt II OW 109/20; postanowienie NSA z 27 października 2020 r. sygn. akt II OW 117/20, postanowienie NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OW 9/21). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wystąpił o zmianę decyzji na zbieranie odpadów, a zatem art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach jest Starosta [...]. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.