III SAB/Gl 140/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność A w K. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zaskarżonym zakresie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od A w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...]r. skarżący K. S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora "A" w K. W uzasadnieniu skargi podniósł, że [...]r. przesłał na adres organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: "1.Czy Dyrekcja "A" w K. ("A") składała w latach 2018-2021 do Urzędu Miasta K., Prezydenta Miasta K., Rady Miasta K. lub Dyrekcji "B" w K. jakiekolwiek uwagi, skargi lub zastrzeżenia odnośnie działalności Zespołu "B" w K. przy ul. [...] Jeśli tak, to proszę o przesłanie skanów wszystkich pism wystosowanych przez Dyrekcję "A" w tej sprawie i skanów otrzymanych odpowiedzi. 2.Czy władze K. – Prezydent Miasta K. lub Urząd Miasta K. konsultowały (opiniowały) z Dyrekcją "A" zamiar rozwiązania Zespołu "B" w K. przy ul. [...] Jeśli tak, to proszę o przesłanie skanów tych wystąpień i skanów pism (opinii) skierowanych w tej sprawie przez Dyrekcję "A"." [...] r. otrzymał odpowiedź, że żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji publicznych, zatem jego wniosek jest bezprzedmiotowy. W skardze strona zarzuciła naruszenie: - art. 61 Konstytucji przez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, - art. 1 ust. 1 udip poprzez uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że wnioskowane informacje dotyczą publicznej działalności organu i jego relacji z innym podmiotem publicznym tj. szkołą specjalną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi (jako niedopuszczalnej, choć bliżej tego stanowiska nie wyjaśnił) ewentualnie o jej oddalenie (jako nieuzasadnionej). Stwierdził, że zapewnienie kształcenia, w tym specjalnego, jest zadaniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego, natomiast Szpital jedynie zapewnia korzystanie z pomieszczeń na jej potrzeby i może narzucić zasady bezpieczeństwa i wymogi sanitarno – epidemiologiczne. Dokumenty wytworzone przez te podmioty są dokumentami wewnętrznymi, nieprzesądzającymi o kierunkach działania organu. Nie są one wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Szpital nie ma uprawnień do konsultowania zasadności istnienia szkoły, jej funkcjonowania lub formy organizacyjnej w podmiocie leczniczym. Informacje, o które wnosił skarżący nie korelują z rolą i zadaniami podmiotu leczniczego, a tym samym nie dysponuje on tymi informacjami. W piśmie procesowym z [...] r. strona stwierdziła, że w [...] r. na portalu internetowym pojawił się artykuł "[...]" Zawarto w nim informację, że Dyrektor "A" przekazywał Urzędowi Miasta informacje o problemach ze szkołą, co stało się jedną z okoliczności przesądzających o wydaniu przez Komisję Edukacji pozytywnej opinii o planowanej likwidacji szkoły. Natomiast dane, o jakie wystąpił odnoszą się wyłącznie do przejawów publicznej aktywności organu i z tego względu mają przymiot informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U. z 2019, poz. 2325) – dalej powoływana jako P.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Natomiast stosownie do art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176) – dalej powoływana także jako udip, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest zobowiązany do jej udostępnienia w myśl udip oraz przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie. W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP i udip, ale tylko w takim zakresie, w jakim działają one jako organy realizujące powierzone im kompetencje, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, a nie jakakolwiek aktywność. Jeżeli zatem informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Biorąc pod uwagę, że "A" wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i że są one finansowane ze środków publicznych, Sąd uznał, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Rozważenia wymaga wobec tego druga kwestia, określona wyżej jako przedmiotowa tj. czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Odnośnie tego zauważyć należy, że istotnie - jak podnosił Szpital - zapewnienie funkcjonowania szkoły specjalnej jest zadaniem właściwej gminy, a nie podmiotu leczniczego. Tym niemniej nie można pominąć, że w przypadku placówek leczniczych przeznaczonych dla dzieci i młodzieży podmiot leczniczy jest w pewnej mierze zaangażowany w funkcjonowanie szkoły utworzonej na jego terenie. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021, poz.1082) podmiot leczniczy, a także jednostka pomocy społecznej, w których zorganizowana jest szkoła specjalna, zapewniają korzystanie z pomieszczeń dla prowadzenia zajęć edukacyjnych i wychowawczych. Warunki korzystania z pomieszczeń oraz ponoszenia kosztów ich utrzymania określa umowa zawarta pomiędzy podmiotem, w którym zorganizowana jest szkoła, a organem prowadzącym szkołę (ust.1). Ust. 2. W związku z organizowaniem kształcenia i specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych dla ucznia przyjętego do podmiotu leczniczego, podmiot leczniczy przekazuje szkole specjalnej lub oddziałowi specjalnemu zorganizowanym w podmiocie leczniczym dane uczniów, o których mowa w art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849), niezbędne do prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania. Oznacza to, że taki szczególny podmiot leczniczy, w którym została zorganizowana szkoła czy zespół szkół, jest w związku z tym zobowiązany do podejmowania działań określonych przez Prawo oświatowe, nota bene także związanych z realizacją innego zadania publicznego, tj. zadania w zakresie edukacji przebywających w nim pacjentów. Oznacza to, że informacje dotyczące korespondencji z tym związanej – jako odnoszące się do realizacji ciążącego na adresacie wniosku pewnego zakresu zadania publicznego - mają charakter danych publicznych. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Szpitala, że dokumenty wymieniane pomiędzy Szpitalem a Gminą mają charakter wewnętrznych, nie przesadzają o kierunkach działania organu a przez to nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Odnosząc powyższą uwagę do stanu faktycznego badanej sprawy zauważyć należy, że istotnie, dokument, o którym mowa we wniosku strony (o ile istnieje) nie jest wiążący dla Gminy co do funkcjonowania szkoły, tym niemniej nie ma on charakteru wewnętrznego, gdyż kierowany jest na zewnątrz, do adresata nie pozostającego w strukturach podmiotu wytwarzającego dokument. Stanowi on wyraz niewiążącego adresata, ale oficjalnego stanowiska podmiotu realizującego zadania publiczne w kwestiach z tym związanych. W takim zaś razie stanowi informację publiczną. Niewiarygodne jest natomiast stwierdzenie Szpitala, zawarte w ostatnim zdaniu odpowiedzi na skargę, że nie dysponuje on informacjami, o które wnioskuje skarżący. Zauważyć bowiem należy, że skarżący sformułował postawione pytania dwustopniowo: najpierw zapytał czy Dyrekcja "A" składała wnioski lub opinie, a dopiero jeśli odpowiedź będzie pozytywna wnosił o przekazanie skanów pism i wystąpień. Niewiarygodnym jest zatem twierdzenie, że adresat pisma nie wie czy występował do Gminy lub jej organów z pismami dotyczącymi szkoły funkcjonującej na jej terenie czy też nie, tym bardziej, że pytanie obejmowało okres od 2018 do 2021, a więc również rok bieżący. Wobec powyższego, nie udzielając w terminie 14 dni merytorycznej odpowiedzi na wniosek strony organ popadł w bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, co czyni wniesioną skargę uzasadnioną. Z tego względu Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1 wyroku), zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2 wyroku). Sąd nie stwierdził natomiast, aby bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem niezałatwienie wniosku skarżącego nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. Organ nie milczał, ale odpowiedział skarżącemu, mylnie przyjmując, że dane objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a obejmują one jedynie wpis od skargi w kwocie [...] zł, gdyż skarżący działał osobiście.