II GSK 2757/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 101/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 101/17 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 1 marca 2016 r. inspektorzy Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Gorzowie Wlkp. przeprowadzili kontrolę w [A] sp. z o.o. z siedzibą w Z. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414), przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz z zakresu wykonywania przewozów, a także przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kontroli poddano okres od 2 marca 2015 r. do 1 marca 2016 r. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z 31 marca 2016 r. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł na naruszenia określone w lp. 5.2, lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zakwestionował dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę naruszeń opisanych pod pozycją lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy. Wskazał m.in., że ustalając maksymalne okresy na wczytanie danych z karty kierowcy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowców. Okresami składającymi się na dni nierejestrowanej działalności są te okresy, w których nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na [A] sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł. Organ stwierdził, że w przypadku dwóch kierowców doszło do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Kara pieniężna z tego tytułu wynosi 300 zł (5.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) i 1200 zł (5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Ponadto, w zakresie naruszenia określonego w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ stwierdził, że uchybienie terminu wczytywania danych z kart kierowców, który wynosi maksymalnie 28 dni, dotyczy: S.G. (10 lipca - 10 sierpnia 2015 r.) - 31 dni zarejestrowanej działalności oraz M.K. (26 czerwca - 3 sierpnia 2015 r.) - 38 dni zarejestrowanej działalności. W związku z tym organ naliczył łącznie 1.000 zł kary (2 x 500 zł.). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że przedsiębiorca uchybił 28-dniowemu terminowi na wczytywanie danych cyfrowych z kart kierowców. Przyjął, że termin ten dotyczy dni zarejestrowanej działalności, nie zaś dni kalendarzowych. Wskazał, że w okresach, co do których doszło do naruszenia, na kartach ww. kierowców nie występowały okresy bez zarejestrowanej aktywności kierowcy w postaci prowadzenia pojazdu, innej pracy oraz odpoczynku. Odnośnie do naruszenia opisanego pod pozycją lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność przekroczenia przez kierowców maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy jest bezsporna i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w zakresie naruszenia określonego w lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W kwestii naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych kart (DZ.U. z 2007 r. Nr 159 poz. 1128) podmiot wykonujący przewóz naruszy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. W rozporządzeniu Komisji (UE) Nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów wczytywania odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (DZ.UE.L.2010.168.16) stwierdza się, że określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" oznacza dni, w których pojazd był używany do przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE.L.2006.102.1). Takie rozumienie wskazanego pojęcia koresponduje z celami obowiązku regularnego wczytywania danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową, jakim pozostaje skuteczna kontrola przestrzegania przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. W tym kontekście, WSA zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie w toku postępowania strona przedłożyła zestawienie dni wolnych, z którego wynika, że kierowca S.G. od 10 lipca 2015 r. do 13 lipca 2015 r. miał dni wolne. W ocenie strony, we wskazanym okresie kierowca nie był obowiązany do rejestrowania swojej działalności. Ze względu na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy i czasu odpoczynku kierowcy, organ powinien rozważyć oraz wnikliwie uzasadnić kwestionowaną przez stronę okoliczność, tj. czy okres ten powinien pozostawać w sferze zainteresowań organu kontrolnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przypadku tego kierowcy, stwierdzone naruszenie obejmowało okres od 10 lipca 2015 r. do 10 sierpnia 2015 r. - 31 dni rejestrowanej działalności, przy czym stanowisko organu nie zostało poparte argumentacją, odnoszącą się do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku kierowcy M.K., który miał dni wolne m.in. od 26 czerwca 2015 r. do 29 czerwca 2015 r., od 3 lipca 2015 r. do 6 lipca 2015 r., od 10 lipca 2015 r. do 13 lipca 2015 r., od 17 lipca 2015 r. do 3 sierpnia 2015 r., podczas gdy stwierdzone naruszenie dotyczyło okresu od 26 czerwca 2015 r. do 3 sierpnia 2015 r., w którym organ wyliczył 38 dni zarejestrowanej działalności. Organ nie ustosunkował się do ww. okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, pomimo że mogły one mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z omówionych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej, wnikliwej analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, pod kątem zachowania przez przedsiębiorcę obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy w ustawowym terminie. Rozstrzygając sprawę organ winien mieć na uwadze całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego przyjęcia, że organ nie ustosunkował się do zarzutów strony wskazujących, że za podstawę do stwierdzenia naruszenia określonego w lp. 6.3.11 złącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ przyjął "dni kalendarzowe", zamiast "dni zarejestrowanej działalności", o jakich mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę wyłącznie "dni zarejestrowanej działalności", przebadał każdy okres, w którym stwierdzono naruszenie obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy i uwzględnił przy obliczeniu każdego przypadku takiego uchybienia jedynie okres "dni zarejestrowanej działalności", wyłączając z niego "dni niezarejestrowanej działalności", w których nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku (str. 6 akapit 2 i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji). Organ uwzględnił zapisy danych cyfrowych, dodatkowo wskazując, że w okresach, których dotyczą naruszenia, nie występowały okresy bez zarejestrowanej aktywności kierowcy w postaci prowadzenia pojazdu, innej pracy czy odpoczynku. Zdaniem organu, brak było zatem podstaw do stwierdzenia, jakoby w zakresie punktu 6.3.11 złącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przy obliczeniu terminu na wczytywanie danych przyjął jedynie "dni kalendarzowe", gdyż organ obliczając wyłącznie "dni zarejestrowanej działalności" (str. 6 akapit 4 decyzji) stwierdził bezspornie, że naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym niewątpliwie miało miejsce w dwóch przypadkach i tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, art. 1 rozporządzenia nr 581/2010, art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, że organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji, a analiza materiału dowodowego przy uwzględnieniu tylko "dni zarejestrowanej działalności" musiała doprowadzić do konstatacji, że naruszenie z 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce w dwóch przypadkach i tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania decyzji organu pierwszej instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 2.500 zł w całości w mocy przez organ odwoławczy. Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem organu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te, biorąc pod uwagę ich treść i uzasadnienie, zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co spowodowało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z przyjęciem, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne były niewystarczające dla oceny, że skarżąca dopuściła się naruszenia określonego w punkcie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podkreślenia wymaga, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zmierzał do podważenia zasadności uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w zakresie kary za naruszenie, o którym mowa w lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (1.500 zł). Z powodów, o których mowa na wstępie rozważań, kwestia ta pozostaje więc poza granicami badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też, na obecnym etapie postępowania spór dotyczy wyłącznie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. - w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy, czyli w brzmieniu ukształtowanym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 5 listopada 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2010 r. Nr 215 poz. 1410) - podmiot wykonujący przewozy drogowe pobiera dane z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że organ dokonując wykładni tego przepisu, nie może pomijać treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010. Dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku, składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. A zatem przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać wczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można bowiem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (w tym przypadku kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (zob. np. wyroki NSA z: 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2719/14, z 3 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 2396/14; z 9 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2214/15; z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1924/16; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1260/16; z 9 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2950/16). W rozpatrywanej sprawie taki właśnie sposób rozumienia omawianej regulacji deklarował organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - na skutek decyzji organu odwoławczego z 27 czerwca 2016 r. Takie też stanowisko prezentuje w Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji. Zaaprobował je również Sąd pierwszej instancji jednocześnie twierdząc, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, gdyż nie zbadał i nie dokonał oceny okoliczności istotnych dla wyniku sprawy z punktu widzenia przyjętej wykładni prawa materialnego. Na przedsiębiorcy, który wykonuje transport drogowy, spoczywa szereg obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, do których należy m.in. powinność odpowiedniego udokumentowania, że przewóz drogowy jest wykonywany zgodnie z obowiązującymi zasadami m.in. dotyczącymi czasu pracy kierowcy. Nie zwalnia to jednak organu administracji, który dostrzegł w tym zakresie nieprawidłowości i zmierza do nałożenia określonej w ustawie kary, z obowiązku przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W świetle tych przepisów dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia, zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Stosownie do art. 107 §3 k.p.a. powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie sprostał powyższym wymaganiom. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ dostatecznie nie wyjaśnił sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został oceniony w sposób prawidłowy. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w aktach administracyjnych znajdują się przedstawione przez spółkę dokumenty, z których wynika, że kierowca S.G. od 10 lipca 2015 r. do 13 lipca 2015 r. miał dni "wolne" (k. 61). Podobna sytuacja zachodzi w przypadku kierowcy M.K. (dni "wolne" 26 - 29 czerwca 2015 r., 3 - 6 lipca 2015 r., 10 -13 lipca 2015 r., 17 lipca 2015 r. - 3 sierpnia 2015 r.; k. 62). Zdaniem strony, w tych okresach ww. kierowcy nie byli zobowiązani do rejestrowania swojej działalności, co powoduje, że wskazane okresy nie powinny zostać wliczone do 28-dniowego terminu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ dokonał w tym zakresie analizy i oceny dowodów włączonych do akt sprawy. Organ nie wyjaśnił też powodów uznania, że okoliczności powołane przez stronę nie wymagały badania. Wskazane uchybienia mają istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż ewentualne ustalenie, że wskazane dni "wolne" były dniami, w których kierowca nie prowadził pojazdu i jednocześnie nie podlegał obowiązkowi odpoczynku, prowadziłoby do stwierdzenia, że termin pobrania danych z kart kierowców został przez spółkę zachowany. Braku analizy i oceny dowodów na okoliczności powołane przez stronę postępowania nie usprawiedliwia i nie sanuje stwierdzenie, że we wskazanych okresach na kartach kierowców nie występowały okresy bez zarejestrowanej aktywności kierowcy w postaci prowadzenia pojazdu, innej pracy lub odpoczynku. Kwestia ta - jak wspomniano na wstępie - wymagała wyjaśnienia w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie całościowej - a nie wybiórczej - oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.