II GSK 1005/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 549/10 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. sp. z o.o. siedzibą w W. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy: W dniu [...] września 2009 r. została przeprowadzona kontrola drogowa samochodu Mercedes-Benz o nr rej. [...]. Z kontroli tej został sporządzony protokół, z którego wynikało, iż: 1) pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego baneru reklamowego zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis "E. 811 11 11", na bokach pojazdu umieszczony był napis "E. Przewóz Osób". W pojeździe tym zamontowany był taksometr elektroniczny CEZAR o nr fabrycznym [...] zintegrowany z kasą fiskalną, 2) kierowca do kontroli okazał m.in.: prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej A. Sp. z o.o., ważnej do dnia [...] grudnia 2054 r. oraz odmówił okazania do kontroli wydruku paragonu z kasy fiskalnej. W dniu kontroli sporządzono także dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano kierowcę, który zeznał, że w pojeździe zamontowany był sprawny taksometr połączony na stałe z kasą fiskalną, której paragon wydawany jest klientowi po wykonaniu usługi. Komendant Rejonowy Policji w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nałożył na spółkę A. karę pieniężną 10.000 złotych z uwagi na naruszenie przez nią art. 18 ust. 5 lit. a/ i lit. c/ u.t.d., tj. za umieszczenie lub używanie w pojeździe taksometru (5.000 złotych) oraz umieszczenie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 złotych). Komendant S. Policji (dalej: KSP) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób należyty i wystarczający dla potwierdzenia, iż powyższe naruszenia miały miejsce i w związku z tym należało wymierzyć stosowne kary pieniężne. Zdaniem organu, strona skarżąca wykonując transport drogowy osób, dopuściła się naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d., gdyż należący do strony pojazd niebędący taksówką osobową był wyposażony w taksometr, co potwierdziła zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna. Zgromadzona dokumentacja potwierdziła również, iż strona skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, określonego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. W konsekwencji – w ocenie Komendanta S. Policji – zasadnie nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych, zgodnie z l.p. 2.9.1 oraz l.p. 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę spółki A. stwierdził, że nakładając karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych, organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] września 2009 r. spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d. Sąd wskazał, że w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej, której przedmiotem jest przewóz osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d., wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, a licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił ustalenia organów co do stanu faktycznego sprawy, z których wynikało, że skarżąca spółka posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Wskazana w sprawie licencja, zdaniem Sądu nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, gdyż przedmiotowa licencja nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W ocenie Sądu licencja w niniejszej sprawie uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Sąd podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowej wykładni pojęć zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. W toku kontroli ustalono (co zostało uwidocznione na dokumentacji fotograficznej), że na dachu pojazdu zostały umieszczone "lampy z podłączeniem elektrycznym (świecące) z napisem "E. 811 11 11". Drobiazgowe uregulowanie kwestii związanych z wyposażeniem taksówek nastąpiło w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.). Takie ustalenie w rozpatrywanej sprawie zostało poczynione, co wynika z dokumentacji fotograficznej i zapisów w protokole kontroli podpisanym bez zastrzeżeń przez kierowcę. Zwrócić przy tym należy uwagę, że na dachu kontrolowanego pojazdu znajdowały się dwa urządzenia imitujące lampę stanowiącą najbardziej charakterystyczny element taksówki, identyfikujący pojazd jako wykonujący transport drogowy taksówką. Oznacza to, że organ prawidłowo nałożył na skarżącą spółkę na podstawie art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za umieszczenie na dachu pojazdu lampy lub innych urządzeń technicznych. Kolejnym elementem upodabniającym pojazd, którym może być wykonywany okazjonalny transport drogowy, do taksówki jest taksometr. Stąd zakaz jego umieszczenia i używania w samochodach wykonujących tego rodzaju transport. W kontrolowanym pojeździe zamontowany był i używany drogomierz marki CEZAR o nr fabrycznym [...] połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną. Taksometr służy do obliczania należności za przebytą długość drogi. Należność tę można również obliczyć stosując drogomierz, czyli urządzenie służące do pomiaru odległości pokonanej przez jakiś obiekt, połączony z kasą fiskalną. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest już pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił, że drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d., gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczenia należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest stosowna licencja, której skarżąca nie posiadała (por. np. wyrok NSA 13 maja 2009 r. II GSK 911/08, wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r. II GSK 202/09 i inne). Dokonując wykładni powyższego przepisu na uwadze trzeba mieć i tę okoliczność, że dla potencjonalnego klienta różnica między tymi dwoma urządzeniami jest nie do wychwycenia, a umieszczenie każdego z nich w pojeździe niewątpliwie wprowadza go w błąd, iż jest to przewóz taksówką. W tym stanie rzeczy – w ocenie Sądu – również i w tym przypadku nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł było zasadne. W ocenie Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Organy wskazały również w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, 2) art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką, 3) art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu, 4) art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego, 5) art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna, 6) art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, 7) art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia, 8) art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym, 9) art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność; – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 134 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób przez skarżącą. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku kwestii, która stanowi istotę odpowiedzialności skarżącej, 2) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.p.s.a.), oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność – że w dniu [...] września 2009 r. w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy w aktach sprawy brak paragonu fiskalnego, wystawionego na okoliczność wykonania jakiejkolwiek usługi, a okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec mojego klienta art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym, 3) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność – że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem, 4) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem – dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 5) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 6) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. okoliczności zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżąca spółka wskazała w pierwszej kolejności, że Sąd winien rozstrzygnąć co jest przewozem okazjonalnym, ponieważ powyższe pojęcie dotyczy istoty odpowiedzialności przypisywanej skarżącej w zaskarżonych decyzjach. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że skarżąca wykonywała przewóz osób z naruszeniem art. 18 ust 5 lit. a/ u.t.d., ale nie rozstrzygnął co jest przewozem okazjonalnym. Skarżąca nie zgodziła się również z oceną Sądu, polegającą na przyjęciu za udowodnioną okoliczności wykonywania przez skarżącą okazjonalnego przewozu osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby była przewożona jakakolwiek osoba. W ocenie skarżącej, Sąd błędnie również przyjął za udowodnioną okoliczność, że w samochodzie umieszczony był taksometr, a ustalenie, że taksometr jest tym samym urządzeniem co drogomierz połączony z kasą fiskalną jest błędne. Postępowanie dowodowe i ocena znajdujących się w aktach fotografii opierają się na sprzecznych ocenach i twierdzeniach obydwu organów administracyjnych, jak i samego Sądu. Ponadto w toku postępowania administracyjnego nie zabezpieczono dokumentacji technicznej, która wskazywałaby na fakt umieszczenia w pojeździe skarżącej urządzenia, które było taksometrem. Zarówno fotografie urządzenia, jak i świadectwo legalizacji nie przesądzają o cechach konstrukcyjnych urządzenia zamontowanego w pojeździe. W ocenie skarżącego Sąd błędnie przyjął, iż urządzenie zamontowane w samochodzie i wykazane w dniu kontroli było taksometrem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji RP uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, stąd też uznał za bezzasadne skierowanie pytania prawnego we wspomnianym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego późniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania. Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem "E. 811 11 11". Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r., zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza oraz w zeznaniach przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci podświetlanego transparentu (lampy) spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa lub inne urządzenie techniczne nie jest trafny, ponieważ z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlanym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlany transparent z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące umieszczenie w kontrolowanym pojeździe taksometru. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli oraz zdjęcia. Urządzenie to służy do rozliczeń, zarówno w stosunkach między przewoźnikiem a pasażerem, jak i pomiędzy kierowcą a skarżącą. Umieszczenia takiego urządzenia w pojeździe wykonującym przewozy okazjonalne osób zakazuje art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku stwierdzenia w protokole kontroli drogowej faktu wykonywania przewozu w odniesieniu do konkretnego pasażera. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest bowiem nie tylko samo przemieszczenie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów, czego wyrazem może być oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonania usługi przewozowej. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d., zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o jakich mowa w art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d. Skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d. Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli, nie może być w związku z tym traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.). W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta S. Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. było wykluczone. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 4–9, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 11 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione. Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca spółka, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy jako działalność podstawową. W związku z tym, należy podkreślić, że ani przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., ani żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszne jest stanowisko skarżącej spółki, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wskazano, odnosi się do osób wykonujących przewozy okazjonalne z wyłączeniem wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony innych przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej. Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Brak podstaw by uznać, że art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadniają wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 60 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń nie jest uprawnione, gdyż art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (vide wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.