IV SAB/Po 85/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. do załatwienia wniosku P. R. z [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 2 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. na rzecz skarżącego P. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu [...] czerwca 2020 r. P. R. – wskazawszy, że w drugiej połowie 2019 r. w Szpitalu Powiatowym w C. doszło do częściowego zawieszenia funkcjonowania oddziału ginekologiczno-położniczego – zwrócił się do Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. (zwanego też dalej "Dyrektorem ZZOZ"), za pośrednictwem platformy ePUAP, o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - jaka była zadeklarowana przyczyna zawieszenia tego oddziału; - jaki był zadeklarowany okres zawieszenia; - czy w trakcie trwania zawieszenia przyczyna zawieszenia lub jego okres się zmieniały; - czy od momentu zawieszenia dochodziło do istotnych renegocjacji w zakresie trwania zawieszenia bądź w zakresie realizowanego kontraktu, z podaniem szczegółów, na wskazaną skrzynkę ePUAP. Pismem z [...] czerwca 2020 r. Dyrektor ZZOZ wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 14 dni, powodów, dla których spełnienie jego żądań do uzyskania informacji publicznej przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie zauważył, że interes odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa, w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Ponadto Dyrektor ZZOZ ocenił, że złożony wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, gdyż pytania czy dyspozycje dotyczą kwestii innych, niż przewidział ustawodawca w u.d.i.p. Zastanawiające – zdaniem organu – jest też to, że wnioskodawca pyta o zdarzenia z drugiej połowy 2019 r. w czerwcu 2020 r. Z tych względów poprosił o uzasadnienie, jakie [znaczenie] dla interesu publicznego mają pytania wnioskodawcy. Pismem z [...] czerwca 2020 r. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność "ZZOZ Szpital Powiatowy w C. " w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzuciwszy "organowi" naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej – przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego – przez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku złożonego przez Skarżącego było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji – przez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej, autor skargi wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż nie umie właściwie sformułować przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, co nie zmienia faktu, że żądana przezeń informacja nie jest informacją przetworzoną. Zdaniem skarżącego kolejny zarzut: nadużycia prawa do informacji publicznej jest ze wszech miar absurdalny, gdyż pod koniec 2020 roku [chodzi tu raczej o koniec roku 2019 – uw. Sądu] obiecywano c. społeczności, że zawieszanie oddziałów jest jedynie czasowe, podawano różne przyczyny, z koniecznością remontu dachu włącznie, a nawet zbierano w okolicznych parafiach pieniądze na remont dachu nad zlikwidowanym permanentnie, jak się okazało, oddziałem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZOZ, reprezentowany przez r.pr. M. G., wniósł: 1) o oddalenie skargi; 2) w przypadku uwzględnienia skargi – o nieorzekaniu z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub nieprzyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postepowania sądowego i zastępstwa procesowego według norm przepisanych, W uzasadnieniu pełnomocnik Dyrektora ZOZ stwierdził, że organ miał prawo przekonać się co do celowości działania skarżącego i wyjaśnienia, czy kieruje się on faktycznie interesem publicznym. To skarżący nie odpowiedział na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi z [...] czerwca 2020 r., tylko od razu wniósł skargę, dlatego postawiony w niej zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Taka sytuacja – w ocenie pełnomocnika organu – miała miejsce w przypadku zapytania skarżącego i została zakwalifikowana jako nie mająca waloru informacji publicznej. Aby jednak przekonać się co do słuszności swojego stanowiska, organ skierował do skarżącego, za pośrednictwem platformy ePUAP stanowisko z [...] czerwca 2020 r., które skarżący potraktował w sposób wyżej opisany. Ponadto pełnomocnik organu podał, w jakich okresach skarżący współpracował z organem na podstawie umowy cywilnoprawnej jako specjalista ginekologii i położnictwa. W piśmie z [...] września 2020 r. Dyrektor ZZOZ – odpowiadając na wezwanie Sądu o wyjaśnienie, w czym upatruje przetworzonego charakteru informacji, o której udostępnienie wniósł skarżący – wyjaśnił, że udzielenie odpowiedzi na pytania skarżącego zawarte w jego wniosku "wymagają dokonania szeregu czynności: selekcji, sprawdzenia, ustalenia, a nadto analizy okoliczności, o które notabene wnioskodawca /skarżący/ pytał ogólnikowo, bez wskazania jakichkolwiek kryteriów. Pytania odnosiły się do organizacyjnych kwestii, spraw wewnętrznych organu i organu nadrzędnego nad organem/ ZZOZ w C. ". Ponadto Dyrektor ZZOZ podniósł, że "[w] chwili złożenia wniosku, informacja, o którą wnosił skarżący w zasadzie nie istniała w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste". W dalszej części pisma organ, odwołując się do wybranych przykładów z orzecznictwa, wskazał, jak sądy administracyjne definiują pojęcie "informacji przetworzonej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z [...].04.2013 r., I OSK [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. – ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z [...].05.2006 r., I OSK [...], CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem [...] czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z [...].05.2011 r., I OSK [...]; z [...].05.2011 r., I OSK [...] – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z [...].04.2011 r., I FSK [...], CBOSA; por. też wyrok WSA z [...].10.2011 r., II SAB/Po [...], CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem [...] czerwca 2017 r. przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez P. R. za dopuszczalną. Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność "Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Szpital Powiatowy w C. " – a ujmując rzecz ściślej (w kontekście niżej przywołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.): Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. ("Dyrektora ZZOZ") – w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej w zakresie wskazanym w jego wniosku z [...] czerwca 2020 r., odnoszącym się, mówiąc najogólniej, do zadeklarowanych przyczyn i czasu zawieszenia funkcjonowania oddziału ginekologiczno-położniczego Szpitala Powiatowego w C. . Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest rozważenie następujących kwestii: (i) czy Dyrektor ZZOZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, (ii) czy informacje, o które wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to (iii) czy mają one charakter informacji publicznej przetworzonej. Nie budzi wątpliwości Sądu, i nie było to również przedmiotem sporu pomiędzy stronami, że Dyrektor ZZOZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej – jako określony w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (ZZOZ Szpital Powiatowy w C. ), która wykonuje zadania publiczne (tj. zadania z zakresu ochrony zdrowia) oraz dysponuje majątkiem publicznym (chociażby w związku z zawartymi kontraktami z NFZ). W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p.: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – podmiot leczniczy, w tym zakład opieki zdrowotnej (tak publiczny, jak i niepubliczny), udzielający świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwykle w ramach kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia) jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z [...].06.2011 r., I OSK [...]; z [...].02.2015 r., I OSK [...]; z [...].05.2019 r., I OSK [...]; z [...].06.2019 r., I OSK [...]; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Należy bowiem zauważyć – w ślad za przywołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK [...] (CBOSA) – że: "Zadania publiczne to dość ogólnie określone przedmioty i obszary działania państwa i jednostek publicznych w sferze życia publicznego. Są one realizowane w ramach procesu administrowania przede wszystkim przez organy administracji publicznej. Jednakże ogromna grupa zadań publicznych jest realizowana przez podmioty prywatne, które wprzęgnięte na podstawie różnych regulacji prawnych wykonują te zadania. Zatem okoliczność, że podmioty prywatne na podstawie stosowanych upoważnień wykonują zadania na zlecenie administracji publicznej nie czyni tych zadań niepublicznymi. Ponadto należy odróżnić pojęcie zadania czy też normy zadaniowej od pojęcia czynności czy grup czynności wykonywanych przez podmioty administrujące. Nie ma też doniosłości prawnej [...] okoliczność, że podmiot leczniczy prowadzony w formie spółki prawa handlowego nie jest wymieniony w enumeratywnym katalogu podmiotów sektora finansów publicznych. Informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. i Konstytucji to informacja dotyczącą sfery spraw publicznych niezależnie od struktury prawnej i przedmiotu działalności podmiotu, którego owe sprawy dotyczą." W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że Dyrektor ZZOZ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy, tj. do oceny, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy wytknąć chwiejne stanowisko i brak konsekwencji Dyrektora ZZOZ w tym zakresie, i to nawet w samej jego odpowiedzi z [...] czerwca 2020 r. na wniosek. Z jednej bowiem strony w piśmie tym Dyrektor ZZOZ wskazuje (od razu dodajmy: bez jakiegokolwiek uzasadnienia), że pytania skarżącego dotyczą informacji publicznej przetworzonej oraz że są wyrazem nadużycia prawa do informacji publicznej – co by oznaczało, że organ traktuje te pytania jako dotyczące kwestii stanowiących w istocie informację publiczną. Z drugiej jednak strony Dyrektor ZZOZ w swej odpowiedzi wytyka (znów: bez jakiegokolwiek uzasadnienia), że te "pytania czy dyspozycje dotyczą kwestii innych, niż przewidział ustawodawca w u.d.i.p." – a więc że, jak należy rozumieć, nie mamy w tym przypadku do czynienia z informacją publiczną. Ta ostatnia ocena – że zapytania wnioskodawcy "nie mają waloru informacji publicznej" – została powtórzona także w odpowiedzi na skargę. Taki brak zdecydowania i konsekwentnego stanowiska Dyrektora ZZOZ w kwestii oceny charakteru prawnego wniosku skarżącego należy ocenić negatywnie. Najwyraźniej uszło bowiem uwagi Dyrektora ZZOZ, że w zależności od tego, czy dany wniosek dotyczy informacji stanowiących informację publiczną, czy jej nie stanowiących – a jeśli dotyczy informacji publicznej, to czy informacji prostej, czy przetworzonej – inaczej przedstawia się właściwa reakcja organu na taki wniosek. Kwestie te zasadniczo normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wypracowane na ich gruncie orzecznictwo. Jednolicie przyjmuje się w nim, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie tzw. czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z [...].07.2013 r., II SA/Gd [...], CBOSA). Jedynie wyjątkowo, a mianowicie w sytuacji, gdy w ocenie organu żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej (o właściwym sposobie rozumienia tego pojęcia będzie jeszcze mowa niżej) – której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może nastąpić jedynie "w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" – a występowanie takiego interesu w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że dana informacja jest według organu informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, że należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, opartą na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z [...].09.2012 r., I OSK [...]; z [...].04.2013 r., I OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].05.2005 r., II SA/Wa [...]; z [...].11.2011 r. II SA/Go [...]; z [...].03.2013 r., II SA/Po [...]; z [...].06.2014 r., IV SA/Po [...] – CBOSA). Zasadniczo obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania – tj. zwłaszcza gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (zob. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Już z tych względów należy każdorazowo oczekiwać od adresata wniosku jednoznacznego i konsekwentnego stwierdzenia, czy w jego ocenie wnioskowane informacje mają, czy nie mają charakteru informacji publicznej. A jeśli stanowią informację publiczną, ale zdaniem organu informację przetworzoną, to organ powinien konkretnie wyjaśnić, na jakich przesłankach takie twierdzenie opiera. Tym wymaganiom Dyrektor ZZOZ nie uczynił zadość, co już świadczy o wadliwym załatwieniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2020 r. Tym bardziej, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że ww. wniosek dotyczył informacji publicznej. Rozważając ten aspekt sprawy wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w przywołanym w skardze art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Na tym tle w doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c u.d.i.p.), a także o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (zob. art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). W świetle dotychczasowych uwag żądane przez skarżącego informacje o przyczynach oraz czasie zawieszenia funkcjonowania oddziału ginekologiczno-położniczego dotyczą w istocie funkcjonowania ZZOZ Szpitala Powiatowego w C. , a więc kategorii informacji publicznej wyszczególnionej w wyżej przywołanym art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295, z późn. zm.; w skrócie "u.d.l.") podmiot wykonujący działalność leczniczą podaje do wiadomości publicznej informacje o zakresie i rodzajach udzielanych świadczeń zdrowotnych. Wszystko to uprawnia do wniosku, że co do zasady żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacja publiczną przetworzoną – jak to sugerował Dyrektor ZZOZ w swej odpowiedzi na wniosek – należy w pierwszej kolejności podkreślić, że ustawodawca nie określił kryteriów, które pozwalałyby na precyzyjne odróżnienie informacji publicznej "prostej" od "przetworzonej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże dodawanym niekiedy zastrzeżeniem, że o ile jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań itp.) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (zob. np. wyrok NSA z [...].08.2011 r., I OSK [...], CBOSA; por. też: wyrok NSA z [...].12.2012 r., I OSK [...], CBOSA; tak też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, W. 2016, uw. 1 do art. 3, s. 75). Natomiast "informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z [...].12.2012 r., I OSK [...], CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok WSA z [...].04.2013 r., II SAB/Kr [...], CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z [...].06.2013 r., II SA/Bk [...], CBOSA). Takie określenie zasadniczych przypadków, w których ma się do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, iż niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. W pewnych przypadkach bowiem szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z [...].10.2006 r., I OSK [...]; z [...].08.2011 r., I OSK [...]; z [...].04.2017 r., I OSK [...]; z [...].03.2018 r., I OSK [...]; z [...].03.2018 r., I OSK [...] – CBOSA). W ocenie Sądu, Dyrektor ZZOZ nie wykazał, że zawnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, w którymkolwiek z ww. ujęć tego terminu. Odpowiadając na wezwanie Sądu o wyjaśnienie, w czym konkretnie upatruje przetworzonego charakteru żądanych informacji, Dyrektor ZZOZ w swym piśmie z [...] września 2020 r. ograniczył się do ogólnikowych, wręcz sztampowych stwierdzeń – stanowiących w istocie powielenie ogólnych formuł spotykanych w orzecznictwie – że udzielenie odpowiedzi na pytania skarżącego wymaga "dokonania szeregu czynności: selekcji, sprawdzenia, ustalenia, a nadto analizy okoliczności, o które notabene wnioskodawca /skarżący/ pytał ogólnikowo, bez wskazania jakichkolwiek kryteriów". W żadnym miejscu swych wywodów organ nie sprecyzował, uprzedniej "selekcji" jakich to materiałów, "sprawdzeń" których to konkretnie okoliczności, "ustaleń" w jakim przedmiocie, ani czego dokładnie dotyczących "analiz" wymaga udzielenie odpowiedzi na pytania skarżącego. Pytania, które – przypomnijmy – dotyczyły zadeklarowanej przyczyny zawieszenia w drugiej połowie 2019 r. oddziału ginekologiczno-położniczego Szpitala Powiatowego w C. , okresu tego zawieszenia oraz czy w trakcie zawieszenia przyczyna i okres zawieszenia ulegały zmianie, a także czy od momentu zawieszenia dochodziło do istotnych renegocjacji w zakresie zasad trwania zawieszenia bądź w zakresie realizowanego kontraktu. Wbrew twierdzeniom Dyrektora ZZOZ, ww. pytania skarżącego nie wydają się być zbyt ogólnikowe tudzież za szerokie. Przeciwnie, jawią się jako dość precyzyjne; tym bardziej że dotyczą konkretnego zdarzenia, tj. zawieszenia funkcjonowania jednego z oddziałów szpitalnych. Jeśli jednak, zdaniem organu, wniosek z [...] czerwca 2020 r. wymagał doprecyzowania, to należało o to wnioskodawcę wezwać – czego Dyrektor ZZOZ nie uczynił. To zaś każe wątpić w autentyczność (rzeczywisty charakter) i zasadność zarzutu braku niezbędnej precyzji w sformułowaniu ww. wniosku. Podobne wątpliwości Sądu budzi stanowisko Dyrektora ZZOZ co do konieczności, jakoby, "wytworzenia" dopiero nowej informacji, i to po uprzednim przeprowadzeniu szeregu – jak można rozumieć: praco- i czasochłonnych – czynności ("selekcji" / "sprawdzeń" / "ustaleń" / "analiz"), w celu udzielenia wnioskowanej odpowiedzi, czyli, mówiąc ogólnie, określenia przyczyn i czasu zawieszenia oddziału. Dla sfalsyfikowania tej tezy wystarczy odwołać się do art. 34 u.d.l., zgodnie z którym: "1. Podmiot leczniczy wykonujący działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne może, w zakresie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, zaprzestać działalności leczniczej: 1) całkowicie; 2) częściowo, w zakresie jednej lub więcej jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego tego podmiotu związanych bezpośrednio z udzielaniem tych świadczeń. 2. Czasowe zaprzestanie działalności, o którym mowa w ust. 1, wymaga zgody wojewody. 3. Kierownik występuje do wojewody z wnioskiem o udzielenie zgody, o której mowa w ust. 2. 4. Kierownik podmiotu leczniczego: 1) utworzonego przez Ministra Obrony Narodowej występuje do wojewody z wnioskiem, o którym mowa w ust. 3, po uzyskaniu zgody Ministra Obrony Narodowej; 2) wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne utworzonego przez uczelnię medyczną występuje do wojewody z wnioskiem, o którym mowa w ust. 3, po uzyskaniu zgody rektora uczelni albo odpowiednio dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego. 5. Wniosek kierownika powinien zawierać określenie przyczyny, proponowany okres oraz zakres zaprzestania działalności. 6. Wojewoda przed wyrażeniem zgody zasięga opinii dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Niewydanie opinii w terminie 7 dni jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. 7. Wojewoda wydaje zgodę albo odmawia jej wydania, w drodze decyzji administracyjnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. 8. W przypadku gdy zaprzestanie działalności leczniczej: 1) jest spowodowane siłą wyższą, 2) wynika z decyzji administracyjnej podjętej na podstawie odrębnych przepisów – kierownik informuje wojewodę o czasowym całkowitym albo częściowym zaprzestaniu działalności, w terminie 3 dni roboczych od dnia zaistnienia okoliczności powodujących zaprzestanie tej działalności." Z cytowanej regulacji prawnej jasno wynika, że procedura zawieszenia (verba legis: "zaprzestania") działalności przez podmiot leczniczy – chociażby w części – jest dość sformalizowana i że w jej trakcie podmiot ten wytwarza dokumenty, z których wynikać musi m.in. przyczyna oraz proponowany okres zawieszenia. Już z tych względów nie sposób uznać, że – jak twierdzi organ – udzielenie przezeń odpowiedzi na pytania skarżącego w tym zakresie rzeczywiście wymagałoby podjęcia szeregu praco- i czasochłonnych czynności w celu "wytworzenia" żądanej informacji odnośnie do przyczyny i czasu trwania zadeklarowanego zawieszenia funkcjonowania oddziału ginekologiczno-położniczego. Również udzielenie informacji co do tego, czy w okresie zawieszenia dochodziło do istotnych renegocjacji w zakresie trwania zawieszenia bądź w zakresie realizowania kontraktu nie wymagało, zdaniem Sądu, podjęcia takich działań, aby żądaną informację publiczną w tym zakresie uznać za informację przetworzoną. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Dyrektor ZZOZ nie wykazał, iż żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej przetworzonej. Przechodząc zaś do oceny, czy wobec tego organ dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że: "1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych, ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje wymaganej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej ("BIP"), albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem. W niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że żądanie wnioskodawcy dotyczyło bezsprzecznie informacji publicznej, a zarazem Dyrektor ZZOZ nie wykazał, iżby miała ona charakter informacji przetworzonej, należy stwierdzić, że organ bezpodstawnie wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego. Już to nakazuje uznać, że Dyrektor ZZOZ nie tylko w zasadniczym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, tj. od [...] czerwca 2020 r. (por. art. 61 § 3a k.p.a. per analogiam; a nawet gdyby uwzględnić datę prezentaty ZZOZ na wydruku wniosku, to od [...] czerwca 2020 r.) – czyli do [...] czerwca 2020 r. (odpowiednio: do [...] czerwca 2020 r.) – ale aż do dnia wydania wyroku nie załatwił wniosku skarżącego we właściwy sposób. Za takie załatwienie wniosku nie można bowiem uznać, z przyczyn wyżej wskazanych, odpowiedzi Dyrektora ZZOZ z [...] czerwca 2020 r. Na marginesie Sąd zauważa, że nawet gdyby uznać, iż wnioskowana informacja rzeczywiście – jak stwierdził organ w ww. odpowiedzi – stanowi informację publiczną przetworzoną, to obowiązkiem Dyrektora ZZOZ byłoby w takim przypadku, po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy do wykazania interesu publicznego, wydanie rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – czego w niniejszej sprawie również nie uczyniono. Wszystko to oznacza, że na dzień wyrokowania Dyrektor ZZOZ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. R. z [...] czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora ZZOZ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Dyrektor ZZOZ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z [...].06.2012 r., I OSK [...], CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...].03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z [...].10.2013 r., II SAB/Po [...]; z [...].03.2015 r., IV SAB/Po [...] – CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Formułując tę ocenę Sąd miał na względzie przede wszystkim fakt, że organ dość terminowo zareagował na wniosek skarżącego, dochodząc jednak do błędnego przekonania co do charakteru żądanej informacji. Sama zaś błędna ocena organu nie daje dostatecznych podstaw do uznania, że jego bezczynność miała charakter rażący. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.