II SAB/Ol 112/21

SENTENCJA Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w udostępnieniu informacji publicznej - oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. B. K. (skarżący) zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia mu odpowiedzi na pytania obejmujące wskazanie: czy RDLP w ostatnim roku (od 1 kwietnia 2020 r. do 22 kwietnia 2021 r.) przekazywała ze swojego budżetu środki finansowe innym instytucjom publicznym (np. policji, straży pożarnej, straży granicznej, służbie zdrowia itd.), organizacjom pozarządowym, kościołom i innym związkom wyznaniowym? Jeżeli tak o podanie, jakim instytucjom i wysokość środków? Informację, w jakiej procedurze były rozdzielane środki finansowe dla innych instytucji publicznych, organizacji pozarządowych, kościołów? Czy RDLP podała do publicznej wiadomości wysokość tych środków? Czy zastosowano jakiś klucz podziału? Jeżeli tak, to jaki? Czy zostały opracowane procedury podziału tych środków? Czy została powołana komisja do oceny wniosków? Kto imiennie odpowiada za przekazywane środki finansowe innym podmiotom? Czy poza środkami finansowymi Nadleśnictwo "[...]" przekazywało darowizny (lub w innej formie) w innych formach np. rzeczowych, majątkowych innym podmiotom? W jaki sposób jest sprawdzane wydatkowanie tych pieniędzy przez inne Instytucje? Czy są sprawozdania, faktury itd.? W jaki sposób kościoły rozliczają się z tych środków? Czy Dyrektorowi RDLP w "[...]" przyznano mieszkanie służbowe? Czy dyrektorowi przysługuje samochód służbowy? Jeżeli tak to w jakim zakresie jest wykorzystywany: czy również do celów prywatnych? Jaki jest limit kilometrów? Ile kilometrów zostało przejechanych od czasu objęcia stanowiska przez obecnego dyrektora? Jakie są koszty paliwa w rozbiciu na poszczególne miesiące? Skarżący wniósł o udostępnienie wnioskowanych danych w formie papierowej i elektronicznej (płyta lub pendrive), zgodnie z terminem na ich udzielenie oraz o przesłanie ich na wskazany przez siebie adres do korespondencji. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 7 maja 2021 r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych udzieliła odpowiedzi na część z pytań zadanych przez B. K., natomiast w części dotyczącej udzielania odpowiedzi na pytania ile kilometrów zostało przejechanych od czasu objęcia stanowiska przez obecnego dyrektora oraz jakie są koszty paliwa w rozbiciu na poszczególne miesiące, wezwano skarżącego do wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, stwierdzając, że informacja ta ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.). W piśmie z dnia 26 maja 2021 r. skarżący zwrócił się o poprawne udzielenie informacji na pytania z pkt 1-3 pisma z dnia 22 kwietnia 2021 r. Skarżący wskazał, że z informacji uzyskanych ze strony internetowej organu wynika, że Dyrektor RDLP w "[...]" przekazywał środki finansowe szpitalowi, policji i straży pożarnej w "[...]", co pozostaje w rozbieżności z udzieloną mu w tym zakresie odpowiedzią. Ponadto zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na następne pytania w ramach dostępu do informacji publicznej: Czy Dyrektor używa samochodu służbowego do celów prywatnych? Ile kilometrów zostało przejechanych od czasu objęcia stanowiska przez obecnego dyrektora w rozbiciu na poszczególne miesiące wraz z kopiami kart przejazdu. Ile zużyto paliwa i jakie są jego koszty od czasu objęcia stanowiska przez obecnego dyrektora wraz z kopią faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających tankowania. Jednocześnie wskazał, że w ostatniej odpowiedzi wskazano tylko, że otrzymał zgodę na garażowanie samochodu służbowego w miejscu zamieszkania. W nawiązaniu do wezwania o wskazanie interesu publicznego do zadanych pytań stanowiących informację przetworzoną, poinformował, że odpowiedzi leżą w interesie publicznym ze względu na dbałość o środki publiczne. Powyższe argumentował tym, że skoro Dyrektor RDLP w "[...]" nie otrzymał mieszkania służbowego i uzyskał zgodę na garażowanie samochodu służbowego w miejscu zamieszkania to zasadnym jest zapytać jest o ilość przejechanych kilometrów i koszty. Wskazał, ze znaczenie ma tu odległość, gdyż wiadomym jest, ze dyrektor RDLP w "[...]" jest radnym powiatu "[...]" więc mieszka na terenie powiatu "[...]", który położony jest w znacznej odległości od siedziby organu. Zatem, w ocenie skarżącego, jeżeli pokonuje codziennie trasę tam i z powrotem to koszty paliwa, wraz z kosztami eksploatacyjnymi i kosztami amortyzacji paliwa są wysokie. Powyższe rodzi konieczność zadania pytania czy dyrektor RDLP w "[...]" nie wykorzystuje samochodu służbowego do celów prywatnych i czy jest to w jakiś sposób sprawdzane, np. poprzez prowadzenie ewidencji kilometrów, tym bardziej, że samochód służbowy RDLP w "[...]" widywany jest poza miejscem zamieszkania Dyrektora RDLP (powiatu "[...]") jaki i poza terenem którym zarządza Dyrektor. Decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p., organ odmówił udzielenia informacji przetworzonej w zakresie informacji o ilości kilometrów przejechanych od czasu objęcia stanowiska przez obecnego Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w "[...]" oraz kosztów paliwa w rozbiciu na poszczególne miesiące. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek w tym zakresie udzielenia informacji przetworzonej nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi, iż strona nie wykazała, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia 27 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wyraził dezaprobatę do argumentacji organu, który uznał, że ilość przejechanych kilometrów samochodem służbowym i koszty paliwa nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie skarżącego nie można również zgodzić się z argumentacją, jakoby żądane informacje wymagały dodatkowego, ogromnego nakładu pracy pracowników RDLP. Decyzją z dnia "[...]" organ utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na bezczynność Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżący zarzucił naruszenie 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępniania informacji przetworzonej, istotnej dla interesu publicznego; 3) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Wskazując na powyższe wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 22 kwietnia 2021 r. oraz z 26 maja 2021 r., w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania ile kilometrów zostało przejechanych od czasu objęcia stanowiska przez obecnego dyrektora oraz jakie są koszty paliwa w rozbiciu na poszczególne miesiące wraz z kopiami faktur i innych dokumentów potwierdzających tankowanie. Jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie popadł w bezczynność, albowiem w części udzielił skarżącemu odpowiedzi na zadane przez niego pytania, zaś w pozostałym zakresie skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnych przesłanek dla interesu publicznego dla udostępnienia informacji przetworzonej, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji. Oba wnioski skarżącego zostały rozpatrzone w ustawowo przewidzianych terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 tej ustawy: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Kwestią sporną w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest to, czy organ odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zasadnie uznał, że zakres żądanych przezeń informacji prostych powoduje, że jego wniosek dotyczy już w istocie informacji publicznej przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przywołane przepisy dają podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii informacji publicznej: wyraźnie wzmiankowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "informacji przetworzonej" oraz konstruowanej niejako w opozycji do niej, "informacji prostej". Tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z wymienionych kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium – wykazania istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Natomiast dostęp do informacji prostej pozostaje nieskrępowany w tym sensie, że podlega ogólnej regule z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle się nie występuje. W związku z tym należy wyjaśnić – w ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 (CBOSA) – że "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 05 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Natomiast na pojęcie "informacji przetworzonej" składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska. Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji. Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już raczej dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela drugi z wyżej zreferowanych poglądów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, proces powstawania informacji publicznej o charakterze przetworzonym skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Z tego powodu ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami, nieistniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., I OSK 1920/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że dostęp do tego rodzaju informacji jest w stosunku do informacji zwykłej ograniczony. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji obejmuje także prawo dostępu do informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla interesu publicznego. Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika, iż dla informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził dodatkowy wymóg otrzymania informacji, jakim jest interes społeczny. Kryterium, dla którego organ może udzielić informacji, jest "szczególny interes społeczny". Jest to wprawdzie kryterium nieostre i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być ono rozpatrywane przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt III SA 2302/00 LEX 53606). Oznacza to, że wnioskodawca ma wykazać, że jego żądanie jest uzasadnione nie tylko samym interesem społecznym, ale ma ono charakter szczególny, czyli wnioskodawca musi wykazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wrocław 2002). Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek skarżącego o informację dotyczącą wskazania ile kilometrów zostało przejechanych od czasu objęcia stanowiska przez obecnego dyrektora oraz jakie są koszty paliwa w rozbiciu na poszczególne miesiące wraz z kopiami faktur i innych dokumentów potwierdzających tankowanie, stanowił niewątpliwie informację przetworzoną. Wnioskowana informacja publiczna musiałaby zostać opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków w celu stworzenia odpowiednich zestawień, na podstawie posiadanych przez niego danych, a więc finalnie żądana informacja musiałaby zostać przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Skarżący, mimo pouczenia go przez organ, że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Organ wskazał więc, że żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a skarżący nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Wobec powyższego, organ rozpatrując wniosek skarżącego słusznie przyjął, że żądanie nie jest umotywowane interesem społecznym, a dotyczy informacji przetworzonej i prawidłowo wydał decyzję odmowną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.