II SA/Gl 1399/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Miedźno z dnia 22 stycznia 2019 r. nr 17/IV/2019 w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego przyznanie nieodpłatnie pomocy w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023 oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Gminy Miedźno uchwałą Nr 17/IV/2019 z dnia 22 stycznia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 682), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz.U. 2022 r., poz. 559 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 3 pkt 5 i 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej u.p.s.), w związku z uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007), uchwaliła m. in., że: §1. Podwyższa się kryterium dochodowe uprawniające do nieodpłatnej pomocy w zakresie posiłku do 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dla mieszkańców Gminy Miedźno; § 2. Pomoc, o której mowa w § 1, może być realizowana w formie gotowego posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (...). Na ww. uchwałę skargę złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w: § 2 w zakresie wyrazów "gotowego posiłku," "oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych", jako sprzecznej z art. 8 ust. 2 u.p.s. oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu podano m. in., że uchwała w ww. części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Analiza postanowień ww. programu rządowego prowadzi do stwierdzenia, że formy wsparcia finansowane w ramach tego programu można podzielić na pieniężne (świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności) oraz niepieniężne (posiłek, świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych). Również postanowienia art. 36 u.p.s., określające rodzaje świadczeń z pomocy społecznej, wskazują na rozróżnienie świadczeń na pieniężne i niepieniężne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, co do zasady przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kwot określonych w pkt 1-3 tego przepisu. Jednocześnie ustawa przewiduje w art. 8 ust. 2, iż rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Zasiłek celowy, zgodnie zaś z treścią art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Nie ulega zatem wątpliwości, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej dopuszczalne jest w drodze uchwały rady gminy podwyższenie kwot, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 dla udzielania wsparcia wyłącznie w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego). Zatem powyższa regulacja przedmiotowej uchwały, dotycząca podwyższenia kryterium dochodowego w celu udzielenia wsparcia w formie gotowego posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, pozostaje sprzeczna z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, z uwagi na wykroczenie poza delegację ustawową. W odpowiedzi na skargę Gmina Miedźno, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Podano m. in., że to treść uchwały nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, dawała możliwość nadania ww. treści kwestionowanej uchwale gminnej. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, iż z analizy postanowień Programu wynika, że niemożliwe jest zwiększenie kryterium dochodowego w zakresie udzielania pomocy w formie niepieniężnej. To postanowienia samego Programu uzależniają uzyskanie pomocy – w formie posiłku, czy też świadczenia rzeczowego – od spełniania kryterium dochodowego w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Program nie rozróżnia świadczeń pieniężnych oraz niepieniężnych, bowiem dla wszystkich świadczeń wprowadza konieczność spełnienia jednolitych kryteriów. Choć podstawą do zwiększenia kryterium dochodowego uprawniającego do nieodpłatnej pomocy w formie gotowego posiłku oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych nie może być art. 8 ust. 2 u.p.s., ponieważ określa on jedynie możliwość zwiększenia kryterium w kontekście świadczeń pieniężnych, to jednak istnieje podstawa prawna umożliwiająca zwiększenie kryterium dochodowego uprawniającego do nieodpłatnej pomocy także w kontekście świadczeń niepieniężnych. Rada Gminy powinna wskazać w treści uchwały art. 96 ust. 4 u.p.s. Nie może to jednak stanowić istotnego naruszenia prawa. Art. 96 ust. 4 u.p.s. umożliwia wprowadzenie zasad dotyczących nieodpłatności pomocy także w zakresie świadczeń niepieniężnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Organ jako podstawę uchwały wskazał m. in. art. 8 ust. 2 u.p.s.: "Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego." Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Na tej podstawie Wojewoda wywodzi (jak się wydaje z lektury skargi), że na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej dopuszczalne jest w drodze uchwały rady gminy podwyższenie kwot, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, dla udzielania wsparcia wyłącznie w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego). Zasiłek celowy jest bowiem zaliczany przez art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s. do świadczeń pieniężnych. Co do zasady zasiłek celowy należy niewątpliwie do świadczeń pieniężnych, skoro to przepis (art. 36 pkt 1 u.p.s.) wyraźnie tak stanowi. Taka kwalifikacja nie wyczerpuje jednak w pełni charakterystyki tego zasiłku. Zgodnie bowiem np. z art. 39 ust. 4 u.p.s. "Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego", a bilet ten należy do świadczeń niepieniężnych (art. 36 pkt 2 lit. b) u.p.s.). Zasiłek celowy ma zatem faktycznie zróżnicowany charakter i to w przepisach szczególnych należy poszukiwać pełnej jego charakterystyki. W skardze przywołuje się m. in. zapisy ww. uchwały nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. Choć uchwała tego rodzaju nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie aktem wewnętrznym (art. 87 ust. 1, 93 ust. 1 Konstytucji RP), to jednak może być pomocna przy dokonywaniu wykładni celowościowej. Załącznik do uchwały nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. wskazuje (III.1.1.): "Ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej lub szkoły ponadgimnazjalnej - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych." Podobne zapisy znaleźć można w "Module dla osób dorosłych" ww. załącznika (III.2.1.). Zatem kryterium dochodowe 150% odnosi się do każdej z wymienionych tam form wsparcia, zarówno pieniężnego, jak i niepieniężnego. Jednocześnie, jak można przeczytać w "Podstawie prawnej programu" (I) Program wpisuje się w aktualne ramy strategiczne rozwoju kraju wyznaczone przez "Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)" przyjętą przez Radę Ministrów 14 lutego 2017 r., jako jeden z dwóch głównych obszarów koncentracji działań w Strategii (obok rozwoju zrównoważonego terytorialnie) w ramach realizacji Celu II: "Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony", Obszar: "Spójność społeczna", a w ramach niego pkt 3 "Wsparcie grup zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem oraz zapewnienie spójności działań na rzecz integracji społecznej". W tym kontekście (celowościowym i systemowym), odnoszącym się do konieczności zapewnienia równości osobom ubogim, zapobieżenia wykluczenia społecznego, itp., powinny być interpretowane przepisy, na podstawie których wydatkowane są przez gminy pieniądze otrzymywane od Państwa na ww. formy wsparcia indywidualnego. Nie ma żadnych powodów, by przyjmować interpretację, która zawęża krąg beneficjentów programu; by mieszkańców Gminy, na skutek skargi Wojewody, pozbawiać tych korzystnych rozwiązań. W konkretnym, indywidualnym przypadku może okazać się, że najlepszą formą wsparcia nie jest świadczenie w gotówce, ale w formie rzeczowej. Powinno być ono dostępne osobom faktycznie potrzebującym, spełniającym podwyższone kryterium dochodowe. Zaskarżona uchwała zatem odpowiadała prawu i wpisuje się w zadania gmin (art. 17 ust. 1 pkt 3, 5, 14 u.p.s.). Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.