I SAB/Wr 120/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Semiczek Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idąca skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi B. K. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikło z akt sprawy strona 2 lipca 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 2 października 2019 r. organ administracji wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i przedłożenia wypełnionego w całości oryginału wniosku na aktualnym formularzu, do przedłożenia wypełnionego w całości załącznika nr 2 do wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz do przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że nieusunięcie powyższych braków w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Poinformował również skarżącego o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (w aktach sprawy administracyjnej), pismo zostało skutecznie doręczone skarżącemu 11 października 2019 r. Skarżący stawił się osobiście w Urzędzie 15 października 2019 r. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej w tej dacie skarżący przedłożył również paszport, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikiem nr 2. W dniu 20 października 2019 r. strona wniosła ponaglenie, które 4 października 2019 r. zostało przekazane Szefowi do Spraw Cudzoziemców. Zawiadomieniem z 21 listopada 2019 r. organ administracji wniosek strony pozostawił bez rozpoznania. W uzasadnieniu powołując się na 64 § 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 106 ust. 1c w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 1a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach). Z zapisów tych wynika obowiązek organu administracji do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz obowiązek wnioskodawcy do przedłożenia kompletnego wniosku, w tym załącznika nr 2. Zaznaczył, że strona wzywana do złożenia prawidłowo wypełnionego załącznika nr 2 do wniosku przedłożyła pismo bez daty nad podpisem cudzoziemca, co uzasadniało pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Postanowieniem z 12 listopada 2019 r. organ administracji uznał ponaglenie za zasadne, wyznaczając termin rozpoznania sprawy na 12 lutego 2020 r. W dniu 21 listopada 2019 r. skarżący niósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Wyrokiem z 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowania z wniosku strony skarżącej, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, dalej idąca skargę oddalił oraz zasadził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd m.in. wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania może być skontrolowane wyłącznie w ramach skargi na bezczynność, w sprawie zaś pełnomocnik złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z 18 grudnia 2019 r. strona wystąpiła do organu administracji z wnioskiem o zwrot opłaty skarbowej od wniosku. Podanie to 8 stycznia 2020 r. zostało przekazane zgodnie z właściwością Prezydentowi .. W dniu 14 stycznia 2020 r. do organu administracji wpłynęło kolejne ponaglenie skarżącego. W którym podnosi, że bardzo długo oczekuje na wydanie decyzji w sprawie. Skarżący neguje też pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania, wywodząc, że organ administracji zna datę wypełnienia załącznika, która jest równa dacie złożenia pisma. Postępowanie organu administracji narusza zasadę zaufania, tym bardziej, że strona składała pismo osobiście i pożądanym byłoby pouczenie przez pracownika przyjmującego ww. pismo o braku wpisania daty. Ponadto data złożenia załącznika wynika z potwierdzenia wniesienia tego pisma do organu administracji. W rezultacie postępowanie organu administracji narusza zasady postępowania administracyjnego i terminy załatwienia spraw. Skarżący podkreślał, że jest jedynym żywicielem czteroosobowej rodziny, pozostali jej członkowie też ubiegają się o legalizację pobytu, a bez rozpoznania tej sprawy ich wnioski nie mogą być rozpoznane. Wskazywał na chorobę jednego z dzieci i konieczność podjęcia pracy przez oboje rodziców, właśnie z uwagi na potrzeby dziecka. Obecnie wstrzymane są świadczenia dla dzieci. W dniu 21 stycznia 2020 r. ponaglenie przekazano Szefowi do Spraw Cudzoziemców. W dniu 10 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu administracji wskazując na naruszenie art. 35 § 1 - § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 8 i art. 12 k.p.a. Strona wnioskowała zobowiązanie organu administracji do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w zakresie prowadzonego postępowania; przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 złotych; rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona opisała okoliczności faktyczne sprawy, odnosząc się do pozostawienia wniosku bez rozpoznania skarżący podkreślał, że uzupełniony załącznik złożył osobiście. Przyjmujący dokument pracownik nie wskazał na uchybienia, po drugie potwierdził datownikiem przyjęcie dokumentu, co utwierdziło stronę w przekonaniu o poprawności uzupełnienia wniosku. Postępowanie organu administracji jest przejawem nadmiernego formalizmu. Tym bardziej, że data widnieje na załącznikach i potwierdzeniu przez organ administracji przyjęcia pisma. Skarżący uważa, że postępowanie jest prowadzone z przekroczeniem ustawowych terminów, powielając argumentacje opisaną w ponagleniu. W zakresie zasądzenia sumy pieniężnej skarżący wywodził, że sytuacja życiowa, opisana w ponagleniu i skardze, w tym dotychczas poniesione koszty, utracony zarobek, utrudnienia, doznane cierpienia na skutek przedłużającego się postępowania uzasadniają zgłoszone roszczenie. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie. W replice na stanowisko organu administracji skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację, zarzucając, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy skarżącego wynosi rok i dwa miesiące, co narusza reguły demokratycznego państwa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Rozszerzył również argumentację w zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej wskazując na utrudnienia związane z nieterminowym rozpoznanie jego sprawy i charakter świadczenia jako mającego rekompensować te niedogodności. W dniu 27 października 2020 r. organ administracji poinformował o wydaniu 19 października 2020 r. na rzecz skarżącego decyzji zgodnej z kolejnym złożonym przez niego wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony. Na wstępie skazać trzeba, że stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o Cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, organ administracji jakkolwiek wydał decyzję kończącą postępowanie, ale nastąpiło to w innym wszczętym później tj. 20 grudnia 2019 r. postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W rozpoznawanej sprawie postępowanie organu administracji zakończyło się zawiadomieniem z 21 listopada 2019 r. pozostawiającym wniosek strony z 2 lipca 2019 r. bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, o które strona była wzywana pismem z 2 października 2019 r. Podstawę prawną działania organu administracji stanowiły przepisy art. 106 ust. 1c oraz art. 107 ust. 1 pkt 1a ustawy o Cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 k.p.a. Powołane zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu. Jednakże nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego nią podania (żądania), przysługuje na zasadach ogólnych skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu po uprzednim wniesieniu ponaglenia (por. uchwałę składu siedmiu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). W realiach rozpoznawanej sprawy, w ramach skargi bezczynność, możliwie i konieczne jest zbadanie, czy zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia braków formalnych, miało uzasadnienie. Oraz – w zależności od wyniku uprzedniej oceny - czy organ administracji dopuścił się bezczynności. Wcześniej jednak odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej skarżący wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość cyt. regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu. Przechodząc zatem do badania zasadności pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania przypomnieć trzeba, że organ administracji zarzucił braki w załączniku nr 2 do wniosku w postaci braku daty nad podpisem cudzoziemca, o co skarżący był wzywany pismem z 2 października 2019 r. W wezwaniu organ administracji wskazał m.in. na konieczność dołączenia wypełnionego w całości oryginału wniosku na aktualnym formularzu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielnie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz.U. z 2019 r. poz. 779), informując, że załączono wniosek na nieaktualnym formularzu, dołączenia wypełnionego w całości załącznika nr 2 do wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Wezwanie zawierało prawidłowe pouczenie o skutkach niedopełnienia wymogów wezwania i zostało prawidło doręczone 11 października 2019 r. W odpowiedzi skarżący w terminie, tj. 15 października 2019 r. złożył wniosek wraz z załącznikiem nr 2, na którym istotnie nad podpisem cudzoziemca nie wpisano daty, co stało się powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W opinii Sądu rację ma skarżący, że stanowisko organu administracji cechuje nadmierny formalizm, gdyż w realiach tej sprawy datę złożenia i podpisania wniosku można ustalić na podstawie analizy samego wniosku. W treści samego wniosku, przedłożonego do organu administracji widnieje opis załączników, stanowiących integralną część wniosku, w tym wskazanego przez stronę załącznika nr 2 (poz. 15 wniosku). Wniosek zawiera również datę sporządzenia – 15 października 2019 r., tożsamą z datą wniesienia pism do organu administracji. W tej sytuacji nie ma wątpliwości w jakiej dacie zostało złożone oświadczenie oraz załącznik. W tej sytuacji pozostawienie wniosku bez rozpoznania narusza wskazywane przez stronę zasady, w tym w szczególności zasada zaufania. Ponadto wbrew twierdzeniom organu administracji wezwane nie dotyczyło uzupełnienia samej daty ale złożenia załącznika wypełnionego przez wnioskodawcę, który jest cudzoziemcem. W tej sytuacji postepowanie organów administracji winno być szczególnie staranne, uwzględniające istnienie bariery językowej i reguł postępowania. W opinii Sądu opisane postępowanie organu administracji ocenić trzeba jako naruszające wskazane normy, a zatem pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania nie było w realiach tej sprawy uzasadnione. Tym samym postępowanie organu administracji naruszało terminy rozpoznania sprawy, a w samej sprawie zaistniała bezczynność. Granice czasowe załatwienia sprawy określają przepisy art. 35 i nast. k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dla uznania istnienia bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika z akt sprawy wniosek strony, złożony 2 lipca 2019 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Zawiadomienie o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania nie ma uzasadnienia prawnego, co skutkuje stwierdzeniem, że sprawa na moment wnoszenia skargi nie była załatwiona, a zatem organ administracji pozostawał w zwłoce. Przy czym nie jest to zwłoka, którą można uznać za uzasadnioną. Jakkolwiek organ administracji czynności w sprawie podjął stosunkowo szybko, to jednak nie zachował obowiązujących w tym względzie terminów rozpoznania sprawy. Po złożeniu wniosku wezwanie do strony kierowane jest trzy miesiące po wpływie wniosku, zaś po uzupełnieniu przez stronę braków formalnych, na wezwanie organu administracji – zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest wydane 21 listopada 2019 r., zatem po upływie kolejnego miesiąca. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa skarżącego nie została rozpozna w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów. Jednocześnie badając dalsze okoliczności wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność organu administracji nie miała charakteru rażącego. Oceniając tą okoliczność Sąd wziął pod uwagę okres bezczynności. Przy czym istotny jest fakt, że pierwszej fazie postępowania, po wniesieniu wniosku organ administracji wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych po trzech miesiącach, po kolejnym wydał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Łącznie zatem w tym czasie procedował przez okres czterech miesięcy, co w opinii Sądu stanowi bezczynność, ale już nie rażącą. Natomiast po doręczeniu tego pisma już tylko od strony zależało, kiedy pojemnie w sprawie dalsze kroki. Te podjęto dopiero 14 stycznia 2020 r. poprzez złożenie ponaglenia, a następnie 10 czerwca 2020 r. skargi. W tej drugiej fazie postępowania Sąd wziął także pod uwagę okres wyłączający dopuszczalność stwierdzenia bezczynności wskazany w w art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej, Sąd uznając, że zasadniczo winna się ona wiązać z rażącym naruszeniem prawa skargę strony w tym zakresie oddalił. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast wobec wydania na rzecz strony decyzji zgodnej z jej żądaniem, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).