II GW 95/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Gminy i Miasta Chęciny z dnia 17 września 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta Chęciny a Prezydentem Miasta Kędzierzyn-Koźle w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 17 września 2021 r. Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Chęciny a Prezydentem Miasta Kędzierzyn-Koźle, w przedmiocie potwierdzenia prawa M. Z. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] w C. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. Z. (dalej jako: świadczeniobiorca), któremu zostały udzielone świadczenia opieki zdrowotnej w trybie stanu nagłego. Pracownik socjalny nie mógł przeprowadzić wywiadu środowiskowego ustalając sytuację materialno-bytową M. Z., gdyż został on wypisany ze szpitala i udał się do Gminy S., o czym poinformował pracownik szpitala. Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Chęcinach przekazał wniosek szpitala zgodnie z właściwością do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Następnie Ośrodek w S., który nie był w stanie ustalić aktualnego miejsca pobytu świadczeniobiorcy, przekazał wniosek do Ośrodka w Kędzierzynie-Koźlu. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu przekazał wniosek do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chęcinach, uzasadniając swoje stanowisko art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510; dalej: ustawa o świadczeniach), zgodnie z którym właściwym miejscowo do wydania decyzji jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Chęcinach ustalił, że M. Z. jest osobą bezdomną, której ostatni adres zameldowania to: Kędzierzyn-Koźle, ul. [...] [...] m [...], gm. Kędzierzyn-Koźle, woj. opolskie. Przed pobytem w szpitalu świadczeniobiorca przebywał w zakładzie karnym. Według aktu zgonu wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego we Wrocławiu w/w zmarł [...].06.2020 r. Zgodnie z otrzymanymi pismami z różnych instytucji nie posiadał on dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kędzierzyn-Koźlu stwierdził, że decydujące w niniejszym przypadku było ustalenie miejsca zamieszkania, gdzie wskazał Gminę Chęciny. Wnioskodawca wskazał na treść art. 25 ustawy Kodeks cywilny określającego, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podniósł, iż aby uznać gminę Chęciny za miejsce zamieszkania, a co za tym idzie za gminę właściwą do udzielenia świadczenia muszą być spełnione dwa warunki: 1/ przebywania danej osoby w sensie fizycznym na terenie gminy; oraz 2/ wewnętrzny zamiar danej osoby stałego pobytu na tym terenie. Zdaniem wnioskodawcy, przebywanie w szpitalu, w którym udzielone są doraźne świadczenia zdrowotne, nie może być kwalifikowane jako przebywanie danej osoby z zamiarem stałego pobytu. Z zebranych dokumentów wynika, że świadczeniobiorca był osobą bezdomną, a nadto brak jest podstaw do uznania, iż jego pobyt w szpitalu stanowił jego świadomy wybór. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu przywołał również treść art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. Stwierdził przy tym, że z zebranych dokumentów wynika, iż ostatni adres zameldowania świadczeniobiorcy to Kędzierzyn - Koźle. W ocenie organu, właściwą do załatwienia sprawy gminą jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu, co potwierdza dokument Urzędu Gminy i Miasta Chęciny zawierający ostatni adres zameldowania świadczeniobiorcy. Zdaniem Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chęcinach, w rozpoznawanej sprawie za miejsce zamieszkania nie może być uznawana miejscowość, w której znajduje się szpital, udzielający pomocy. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy i Miasta Chęciny jako organu właściwego w sprawie oraz stwierdził, że jeżeli organ nie dysponuje danymi pozwalającymi ustalić miejsce zamieszkania (w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego) lub pobytu osoby przebywającej w szpitalu (gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynikają jednoznacznie takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych danej osoby z którąkolwiek z miejscowości), a także gdy świadczeniobiorcą jest osoba bezdomna (w sprawach toczących się w oparciu o art. 54 ustawy o świadczeniach nie może znaleźć zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dot. właściwości miejscowej w przypadku osób bezdomnych), wówczas podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest art. 21 § 2 k.p.a. Organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest zatem organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku), powodujące wszczęcie postępowania. Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle podniósł, iż w toku postępowania dowodowego organ ustalił, że świadczeniobiorca był osobą bezdomną, nieposiadającą stałego ani czasowego adresu zameldowania ani zamieszkania, a ostatni stały meldunek posiadał w Kędzierzynie-Koźlu do dnia [...].07.2020 r. Dnia [...].04.2020 r. ww. trafił do Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w C. w trybie nagłym, a następnie po hospitalizacji przebywał w Schronisku dla Osób Bezdomnych w S., które opuścił dnia [...].04.2020 r. Od tamtego momentu tut. Ośrodek nie posiadał informacji o miejscu pobytu świadczeniobiorcy, zaś w dniu [...].06.2020 r. jego zwłoki zostały znalezione we Wrocławiu. W ocenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania, a więc Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w C. z [...] kwietnia 2020 r. o potwierdzenie prawa M. Z. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkukrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II GW 66/20). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się zaś miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu. W ocenie NSA w rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu świadczeniobiorcy w wyżej przedstawionym znaczeniu. Przyjąć zatem należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – trzeba ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" – w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania. Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., I OW 100/12). Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie tego, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a potwierdzonych załączonymi do wniosku dokumentami, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, był Kędzierzyn-Koźle. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.