I OSK 530/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 271/20 w sprawie ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2020 r. nr SKO[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2020 r. nr SKO[...]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że należy – ustalając znaczenie powyższych przepisów- uwzględnić art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359), dalej jako "k.r.o.", i przyznać świadczenie pielęgnacyjne dalszym krewnym, np. wnuczce, która sprawuje faktyczną opiekę i jest zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, w sytuacji gdy zostanie ustalone, że z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby spokrewnione w pierwszym stopniu; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi M[...], choć decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu gminy są zgodne z prawem; 2) art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona. Mając na uwadze powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić uwagą, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Z uwagi jednak na sposób sformułowania tych ostatnich, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, iż fakty istotne dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej określa dyspozycja normy materialnoprawnej (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). Tą zaś, w okolicznościach niniejszej sprawy, statuuje art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Przepisy te, przy określaniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie wskazują na osoby, na których, wobec osoby niepełnosprawnej, spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów k.r.o. Wyłączając jednocześnie z tego grona osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym osobom, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analizując treść powyższej regulacji wypada dostrzec, iż art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisach k.r.o. W takiej sytuacji nie można pominąć tego, że art. 132 k.r.o. określając obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności wyraźnie wskazuje, że obowiązek takiej osoby powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Trafnie zauważa Sąd I instancji, iż art. 17 ust. 1a u.ś.r. tylko w pewnym zakresie koresponduje z art. 132 k.r.o., którego treść jest zdecydowanie szersza, m.in. przez odwołanie się ustawodawcy do klauzul generalnych. To zaś nie pozwala zgodzić się z tezą kasacji, iż powyższe regulacje są jasne już na pierwszy rzut oka i nie wymagają zabiegów interpretacyjnych, poza przeprowadzeniem wykładni językowej. Problem rozumienia powyższych regulacji nie jest nowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane zostało przekonanie, zgodnie z którym powyższe regulacje należy interpretować przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Z tego też względu wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób wskazanych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzić w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17; wyrok NSA z dnia z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji odwołał się w zaskarżonym wyroku do powyższego rozumienia ww. przepisów. Stanowisko to należy zaakceptować. Zaprezentowany w skardze kasacyjnej sposób rozumienia powyższej regulacji, odwołujący się wyłącznie do wyników językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., uznać należy za nieprzekonujący, już tylko z tego powodu, że w rekonstruowanej normie prawnej pomija treść obowiązku alimentacji, a w szczególności warunki wykonywania tegoż obowiązku w określonej kolejność, o których mowa art. 132 k.r.o. Normę prawną rekonstruuje się natomiast z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych odnoszących się określonej kwestii prawnej, zaś proces wykładni prawa stanowi operacją myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02). Wykładnia prawa nie może zatem ograniczać się do wykładni językowej, lecz winna być dokonywana przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw, co jest typowe przy prawidłowo przeprowadzonym procesie legislacyjnym, wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Wypada także zauważyć, iż w najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym wykładnia przepisu prawa, prowadząca do odkodowania normy prawnej z treści przepisów, pozostaje elementem procesu stosowania prawa. Wyższe wartościowanie niektórych wyników przeprowadzonej wykładni nie prowadzi do tworzenia prawa i nie stanowi wkroczenia przez sąd w sferę uprawnień ustawodawcy. Zarzuty skargi kasacyjnej podniesione wobec zrekonstruowanej przez Sąd I instancji normy prawnej, uznać należy zatem za niezasadne. Wnuczka wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką, w wyjątkowych sytuacjach, może zostać uznana za osobę uprawniona do takiego świadczenia. Przy czym brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osób, na których spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego członka najbliższej rodziny, nie wyczerpuje sytuacji uprawniających wnuczkę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek alimentacyjny po stronie wnuczki powstaje bowiem także wówczas, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności nie będą w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania będzie niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W takiej sytuacji obowiązkiem organów pozostaje zbadanie czy preferowany przez ustawodawcę opiekun osoby niepełnosprawnej, spokrewniony z nią w pierwszym stopniu, z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego), rzeczywiście nie ma możliwości realizowania swych obowiązków. Powodami, które mogą być uznane za uniemożliwiające obiektywne sprawowanie opieki są chociażby wiek i stan zdrowia osoby zobowiązanej, czy rodzaj niepełnosprawności podopiecznego (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; wyrok NSA z dnia z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie zauważa Sąd I instancji, iż wymagająca opieki niepełnosprawna Z[...] ma trzy córki, których obowiązek alimentowania matki wyprzedza obowiązek wnuczki. W takiej sytuacji rolą organów było wyjaśnienie, czy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności nie mogą tego obowiązku wykonywać z obiektywnych, a zatem niezależnych od siebie przyczyn. Jednoznacznych ustaleń w tej kwestii zabrakło w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania, a organy na ich podstawie nie wyprowadziły konkluzji w tej kwestii. Okoliczności te mają natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia treści prawidłowo zrekonstruowanej treści normy prawa materialnego stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem potwierdzić zarzutu kasacji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro kluczowe okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, czyniąc przedwczesnym podjęte rozstrzygnięcie. Brakujących ustaleń i wynikających z nich wniosków w zakresie subsumpcji stanu sprawy do prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej nie może zastąpić, mająca antycypacyjny charakter, argumentacja skargi kasacyjnej. Nie jest także zasadny zrzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem przez Sąd I instancji innych konkretnych przepisów (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony gdy Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także okazał się niezasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.