II OSK 3337/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2017/17 w sprawie ze skargi M. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., VII SA/Wa 2017/17, oddalił skargę M. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] listopada 2006 r. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. H. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko GINB, że w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2005 r. Decyzja ta była już bowiem przedmiotem postępowania nieważnościowego z inicjatywy J. K. prowadzonego przez GINB, który decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2006 r. GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie Sądu, powołanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nowych, czy też innych, bądź tylko dodatkowych okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, nie powoduje, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Także wskazanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności na inne kwalifikowane wady materialnoprawne z art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. nie oznacza, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności, dopóty nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. To, że wniosek M. H. z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczył tej samej sprawy administracyjnej co załatwiona ostateczną decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie może budzić, w ocenie Sądu, jakichkolwiek wątpliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnej oceny wynikającego z akt sprawy jej stanu faktycznego oraz prawnego i w konsekwencji bezzasadnego oddalenie skargi M. H. od postanowienia GINB z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zawierający nowe, czy też inne, bądź tylko dodatkowe okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie powoduje, że ten wniosek dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenie nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd Instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył powyższych zasad. Prawidłowo przy tym ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z czym skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a. oddalił. Nie jest zaś naruszeniem powyższych przepisów odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (wyrok NSA z 26.07.2016 r., I OSK 2557/14). Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia i zastosowanych przepisów prawa w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu nie oznacza, że WSA nie przedstawił podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich nie wyjaśnił. Sąd I instancji przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to chociaż określono w skardze kasacyjnej ten zarzut jako naruszenie przepisów postępowania, to podnosząc go – w przeciwieństwie do zarzutów naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., gdzie jako podstawę ich podniesienia wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – powołano się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zauważyć wypada, że w orzecznictwie NSA uznawano, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który jest podstawą decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego (wyrok NSA z 7.09.2021r., I GSK 70/21, LEX nr 3244223). Co prawda skarżąca kasacyjnie – o ile rzeczywiście uważała, że w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowił przepis prawa materialnego – nie wskazała, czy w jej opinii został on naruszony przez błędną jego wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, niemniej jednak z treści skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że uważa ona, iż błędne jest przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zawierający nowe, czy też inne, bądź tylko dodatkowe okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie powoduje, że ten wniosek dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenie nieważności. Podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa NSA. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego organ nie ma możliwości ograniczenia postępowania wyjaśniającego wyłącznie do jednej lub kilku wybranych przesłanek nieważności decyzji. Przepis art. 7 k.p.a. wymaga bowiem ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy celem wyeliminowania dla dobra interesu społecznego wadliwej decyzji z obrotu prawego (wyrok NSA z 16.07.2020r., II OSK 763/20, LEX nr 3155809). W niniejszej sprawie wskazać należy, że rozpoznając kwestię ewentualnej nieważności decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2006 r. GINB w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdził jednoznacznie, że decyzja MWINB z dnia [...] listopada 2006 r. "nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa". Podkreślił przy tym, że decyzja ta "nie wypełnia również żadnej z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa" oraz że "jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa". W konkluzji stwierdził, że decyzja GINB z [...] czerwca 2014 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2006 r., odpowiada prawu. Powyższe jednoznacznie świadczy o wszechstronnym i całościowym rozpoznaniu przez GINB kwestii ewentualnej nieważności decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2006 r. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek M. H. z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczył tej samej sprawy administracyjnej, co załatwiona ostateczną decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został więc naruszony. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 29 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.