I SA/Wa 2832/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] października nr 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu wniosku I. B. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. S., M. B., D. K.., M. K., L .B., K. O. oraz R. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2019 r., Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1965 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...]. Pismem z [...] lipca 2019 r. I. B. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. S., M. B., D. K.., M.K., L .B., K. O. oraz R. O. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 2019 r., wnosząc o uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1965 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania z tego tytułu dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, wnioskodawcą wywłaszczenia mógł być zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...], która była podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wywłaszczenie. Materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia przewidziane zostały w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Minister wskazał, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z art. 3 ustawy możliwy był zbieg celów i zadań, do których realizacji następuje wywłaszczenie i taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Realizacja inwestycji w postaci budowy nowych osiedli i dzielnic stanowiła działanie społecznie pożyteczne, ponieważ zaspokajała potrzeby mieszkaniowe społeczeństwa. Ponadto, takie przedsięwzięcie było ujęte w zatwierdzonym planie gospodarczym. Zatem, w ocenie organu, przedmiotowy cel wywłaszczenia spełniał przesłanki z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Minister zaznaczył, że z wniosku wywłaszczeniowego z [...] listopada 1964 r., nr [...] wynika, iż inwestor dysponował środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji i na wypłatę odszkodowań, co oznacza, że inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której w sposób scentralizowany decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. Przechodząc do zagadnienia niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji wyżej wskazanego celu Minister wyjaśnił, że w sytuacji dysponowania przez organ wywłaszczeniowy decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1964 r., nr [...], zgodnie z którą ustalono lokalizację szczegółową pod budowę osiedla mieszkaniowego na terenie położonym w [...] przy ul. [...] - [...], organ wywłaszczeniowy miał podstawy, by nieruchomość objętą wnioskiem wywłaszczeniowym uznać za niezbędną i odpowiednią dla realizacji celu w nim wskazanego. W przedmiotowej sprawie zostały spełnione więc przesłanki z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, a tym samym nie można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 ustawy. Minister podniósł, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowił, iż ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad ustawy. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Minister wyjaśnił, że z analizy odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielkami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha były E. P. i W. B. z d. P.. Jak wynika z materiału archiwalnego, współwłaścicielka ujawniona w księdze wieczystej nr [...] E. J. primo voto P. zmarła [...] sierpnia 1941 r., a więc 23 lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z [...] czerwca 1958 r., sygn. akt [...]Ns[...] [...] spadek po niej odziedziczył mąż W. J. oraz dzieci: E. W. z d. P., M. B. z d. P., A. M. z d. P. oraz W. B. z d. P.. Natomiast W. J. zmarł [...] grudnia 1961 r., a więc 3 lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Minister zaznaczył, że organ wywłaszczeniowy wiedział o śmierci właścicielki hipotecznej, tj. E. J. primo voto P. oraz jej następcy prawnego W. J.. Organ wskazał, że w dniu wywłaszczenia współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości były: E. W. z d. P., M. B. z d. P., A. M. z d. P. oraz W. B. z d. P. i brały one czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym. Minister podkreślił, że postępowanie spadkowe po W. J. zostało przeprowadzone dopiero po 2 latach od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta [...] z [...] października 1966 r., sygn. akt [...]Ns[...] [...]). Minister stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość miała nieaktualny stan prawny, ponieważ następcy prawni W. J. nie ujawnili swojego prawa własności, zgodnie z dekretem z 11 listopada 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. Wnioskodawca mógł więc zrezygnować z prowadzenia rokowań, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, ze względu na brak podstaw do skierowania ofert do osób nieujawnionych w księdze wieczystej jako właściciele. W ocenie organu nadzoru ziściły się przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy, w związku z czym nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 6 ustawy. Minister ocenił, że wniosek wywłaszczeniowy z [...] listopada 1964 r., nr [...] zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Wskazano w nim, m.in. nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, powierzchnię działki przeznaczonej do wywłaszczenia, informację, że teren działki był niezabudowany i nieużytkowany oraz cel wywłaszczenia i wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Nie można wobec tego uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 15 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. W niniejszej sprawie pismem z [...] grudnia 1964 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na [...] stycznia 1965 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano również w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Minister zaznaczył, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zawierało wszystkie elementy wymagane przez art. 16 ust. 3 ustawy, w tym oznaczanie nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym, ze wskazaniem powierzchni tej nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Z tego względu organ uznał, że przesłanki art. 16 zostały zachowane. Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Organ podzielił ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym art. 21 ustawy nakładał przede wszystkim na organ wywłaszczeniowy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Dokonanie wywłaszczenia i ustalenie odszkodowania bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy taki przypadek nie miał miejsca, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją [...] stycznia 1965 r. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że wzięły w niej udział W. B., E. W., M. B. oraz A. M. - współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. W trakcie rozprawy pracownik organu, powołując się na opinie biegłych wyjaśnił, w jaki sposób została dokonana wycena nieruchomości. Obecne na rozprawie współwłaścicielki nie wniosły żadnych zastrzeżeń do wyceny. W rozprawie nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Minister wskazał, że podziela pogląd judykatury przywołany w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., zgodnie z którym nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy, jednakże naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji najistotniejsze jest zatem ustalenie, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (wyrok NSA z 10.07.2014 r., sygn. akt I OSK 2946/12). W ocenie organu nadzoru biegły choć nie wziął udziału w samej rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w przedmiotowym postępowaniu poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. W aktach sprawy zachowała się opinia z [...] sierpnia 1964 r. sporządzona przez mgr. inż. M. N., rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej m. [...], która wyceniała przedmiotową nieruchomość o pow. [...] m 2 w dwóch wariantach - na kwotę [...] zł (I wariant - w przypadku gdy wywłaszczeniu podlega całość gruntu) oraz na kwotę [...] zł (II wariant - w przypadku gdy wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego). W ocenie Ministra na uwzględnienie nie zasługuje zarzut wnioskodawców o rażącym naruszeniu art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie opinii biegłego, która sporządzona została przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz poprzez fakt, że opinia z [...] sierpnia 1964 r. została sporządzona przez biegłego powołanego przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...], a zatem podmiot nie będący organem wskazanym w art. 21 ustawy. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ wskazał, że opinia biegłego sporządzona [...] sierpnia 1964 r. przez mgr. inż. M. N., rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej m. [...] powstała na etapie postępowania ofertowego poprzedzającego postępowanie przed Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Autorem tej opinii był niezależny od wnioskodawcy uprawniony biegły rzeczoznawca z listy Prezydium Rady Narodowej [...]. Minister wyjaśnił, że po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i w miarę możliwości dokonaniu pomiarów nieruchomości, inwestor stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy, zobowiązany był wystąpić do właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Wskazana w ofercie cena nieruchomości określana była przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej. To urząd spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, na wniosek inwestora, wskazywał więc biegłego lub zlecał szacunek nieruchomości konkretnemu biegłemu z listy. Co istotne, celem uniknięcia wątpliwości co do bezstronności, biegły który był pracownikiem inwestora, podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powyższej kwestii Minister dodał, że orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co miało miejsce również i w niniejszej sprawie, było powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych. Praktyka taka nie może być jednak uznana za rażące naruszenie prawa. Należy bowiem zauważyć, że zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ponadto, w ustawie z 12 marca 1958 r. brak jest przepisów, które określałyby na jakim etapie postępowania powinna zostać sporządzona opinia biegłego rzeczoznawcy. Przepisy ustawy zobowiązywały inwestora, by przed skierowaniem wniosku wywłaszczeniowego zwrócił się do właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Już na etapie postępowania ofertowego cena kupna nieruchomości powinna być ustalona z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według ustawy wywłaszczeniowej. Minister wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 1.04.2015 r., sygn. akt I OSK 1806/13). W ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, mając na uwadze treść sporządzonego przez biegłego dokumentu oraz to, że opinię tę sporządził uprawniony biegły, okoliczność, iż współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego nie podważały ani ustaleń faktycznych, przyjętych stawek, ani wysokości odszkodowania, zaś skarżący w postępowaniu nadzorczym w żaden sposób nie wykazali, aby orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii biegłego sporządzonej na etapie postępowania ofertowego w jakikolwiek sposób rzutowało na wysokość odszkodowania, uznać należy, że podniesione uchybienie stanowiło wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy, jednakże nie ma charakteru rażącego. Minister zaznaczył, że odszkodowanie za grunt biegły wyliczył na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy stanowił, że jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu znajdującego się w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. W przedmiotowej sprawie biegły ustalił, że wyceny przedmiotowego gruntu należało dokonać jak za grunt orny I klasy strefy miejskiej, I okręgu gospodarczego, tj. po [...] zł za 1 m2, zgodnie ze stawką ustaloną zarządzeniem z 24 września 1962 r. Tym samym właściwie zastosowano przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, zaś biegły prawidłowo ocenił, iż odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 przysługuje w łącznej kwocie [...] zł ([...] m 2 x [...] zł = [...] zł). W takiej kwocie organ wywłaszczeniowy przyznał odszkodowanie w decyzji z [...] stycznia 1965 r. W ocenie Ministra kryteria wyceny oraz zastosowane przy szacowaniu nieruchomości stawki przyjęte zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego w sprawie odszkodowania. Ponadto odrębną decyzją z [...] stycznia 1965 r., nr [...] przyznano na rzecz M. B. odszkodowanie w kwocie [...] zł oraz na rzecz W. B. w kwocie [...] zł za plantacje kultur wieloletnich znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1965 r. spełniała wskazane w art. 22 ust. 1 ustawy wymogi formalne. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja z [...] stycznia 1965 r. wypełniała pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Tym samym Minister stwierdził, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1965 r. Skargę na Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2020 r. wniosła E. B.. Skarżąca w piśmie z [...] maja 2021 r. sprecyzowała, że skargę wnosi w imieniu własnym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w żadnej części nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy decyzja ta, zarówno w części, co do wywłaszczenia nieruchomości, jak i w części ustalającej odszkodowanie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 6 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym skarżąca, pełnomocnik organu i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającym z art. 16 kpa. Tym samym przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy, tzw. domniemanie legalności i prawidłowości. Ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. wyrok NSA z 12 II 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Wobec tego tylko bezspornie ustalone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Działanie organu nadzoru ukierunkowane jest na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, gdyż nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Ewentualne wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Natomiast w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (wyrok NSA z 8 IV 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa decydują takie przesłanki, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, które to przepisy organy prawidłowo powołały, jako wzorzec kontrolowanej decyzji. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz orzeczenie odszkodowania wystąpił uprawniony podmiot Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] pismem z [...] listopada 1964 r. Celem wywłaszczenia była realizacja budownictwa mieszkaniowego, które to przedsięwzięcie było ujęte w zatwierdzonym planie gospodarczym. Zważyć należy, że organ wywłaszczeniowy dysponował decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1964 r., zgodnie z którą ustalono lokalizację szczegółową pod budowę osiedla mieszkaniowego na terenie na którym była położona, przedmiotowa działka. Wbrew stanowisku skargi na datę wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym, a tym bardziej na datę wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wywłaszczeniowej decyzja lokalizacyjna była w obrocie prawnym. Organ wywłaszczeniowy miał więc podstawy, by nieruchomość objętą wnioskiem wywłaszczeniowym uznać za niezbędną i odpowiednią dla realizacji celu w nim wskazanego. Wobec czego zostały spełnione przesłanki z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy, których treść organ nadzoru przytoczył. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad ustawy. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Jak wynikało z księgi wieczystej współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości były E. P. i W. B.. W dniu wywłaszczenia nie żyła E. P.. Oznacza to, że nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny. Następcy prawni E. P., a także W. J. (jednego z jej spadkobierców) nie ujawnili swojego prawa własności w księdze wieczystej. Postępowanie spadkowe po W. J. zostało przeprowadzone w 1966 r. Z kolei pismo z [...] września 1964 r. skierowane do W. B. w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości pozostało bez odpowiedzi. Z tego względu prawidłowo Minister uznał, że wnioskodawca mógł zrezygnować z prowadzenia rokowań ze względu na brak podstaw do skierowania ofert do osób nie ujawnionych w księdze wieczystej, jako właściciele. Nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy. Zgodnie z dokumentami potwierdzające następstwo prawne po E. P. i W. J. wynika, że na datę wywłaszczenia współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości były: E. W., M. B., A. M. oraz W. B.. Wprawdzie nie były one wówczas ujawnione w księdze wieczystej wywłaszczanej nieruchomości, jednakże brały czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym. We wniosku wywłaszczeniowym z [...] listopada 1964 r. wskazane zostały jako "faktyczni właściciele". Z kolei wniosek wywłaszczeniowy z [...] listopada 1964 r. zawierał wszystkie niezbędne elementy z art. 15 ust. 2 ustawy, które organ nadzoru szczegółowo wymienił oraz przedstawił załączone do wniosku dokumenty. Nie został więc naruszony także wyżej wskazany przepis. Wbrew twierdzeniom skargi Prezydium Rady Narodowej w [...] zawiadomiło pismem z [...] grudnia 1964 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Egzemplarz zawiadomienia został przekazany w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej zawierało wszystkie elementy wymagane przez art. 16 ust. 3 ustawy. Brak było zatem podstaw do uznania, że przesłanki z art. 16 zostały w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszone. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania skierowane, m.in. do A. M., W. B., E. W., czy M. B.. Jednocześnie organ pouczył strony, że rozprawa odbędzie się nawet w razie niestawienia się stron lub osób zainteresowanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy, poprzez wyznaczenie rozprawy przed upływem 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rozprawie wskazać należy, że ewentualne uchybienie temu terminowi nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Jak wynika z protokołu rozprawy z [...] stycznia 1965 r. na rozprawę stawiły się strony postępowania. Nie podnosiły zarzutów dotyczących nieprawidłowości postępowania, zarówno co do braku rokowań, zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z wnioskiem wywłaszczeniowym. Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Jak wyżej wskazano rozprawa odbyła się [...] stycznia 1965 r. Na rozprawie nie stawili się biegli. W trakcie rozprawy pracownik organu, powołując się na opinie biegłych wyjaśnił, w jaki sposób została dokonana wycena nieruchomości, a obecne na rozprawie współwłaścicielki nie wniosły żadnych zastrzeżeń co do wyceny. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa (powołanego przez organ) nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy, jednakże naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Biegli brali udział w przedmiotowym postępowaniu poprzez sporządzenie opinii. Organ nadzoru szczegółowo odniósł się do opinii i prawidłowo wskazał, że wycena wywłaszczonej nieruchomości została dokonana prawidłowo. Zważyć należy, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiała się w tym, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było przez biegłego na podstawie sztywnie określonych w przepisach prawa stawek za 1 m2 gruntu. Ze wszystkich wyżej podanych przyczyn uznać należy, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco art. 21 ustawy. Odszkodowanie za plantacje kultur zostało ustalone odrębną decyzją, nie będącą przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Jednakże oznacza to, że odszkodowanie zostało ustalone zarówno za grunt, jak i za naniesienia na gruncie. Wydanie odrębnej decyzji odszkodowawczej za plantacje kultur nie może z tej tylko przyczyny stanowić, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn prawidłowo Minister uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Wbrew zarzutowi skargi nie został naruszony powyższy przepis. Organ nadzoru właściwie ustalił, dla potrzeb postępowania nadzorczego, stan faktyczny w sprawie, rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się wydając decyzję. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo też zastosował przepisy art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 kpa. Ze wszystkich powyższych przyczyn Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.