II OSK 1253/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1965/12 w sprawie ze skargi M. L. i S. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz S. L. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1965/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i S. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane(Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał M. i S. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku handlowego – kiosku przeznaczonego do sprzedaży warzyw i owoców, o konstrukcji drewnianej, wolnostojącego, parterowego, o wymiarach 5,10 m x 2,50 m i wysokości 2,60 m, z dachem jednospadowym, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w M. przy Pl. [...], której zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów właściciel jest nieustalony, a zarządcą trwałym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sprawę samowolnie wybudowanego kiosku rozpoznaje ponownie gdyż wcześniejsze decyzje nakazujące jego rozbiórkę (decyzja z dnia [...] r., Nr [...] oraz decyzja z dnia [...] r., Nr [...]) zostały uchylone przez organ odwoławczy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że budowa przedmiotowego obiektu – kiosku handlowego została zakończona w 1992 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy obowiązującej w dacie budowy czyli ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane oraz obowiązujące przepisy wykonawcze do tej ustawy. Budowa przedmiotowego kiosku wymagała zdaniem organu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią § 44 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w postępowaniu uregulowanym przepisem art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane należy dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ. W dacie orzekania dla obszaru, na którym położona jest działka nr ew. [...] brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z brakiem planu zobowiązano inwestorów do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie kiosku sprzedaży ulicznej na terenie działki nr ew. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie kiosku sprzedaży ulicznej na terenie działki nr ew. [...], która zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. IV SA/Wa 440/11 skarga inwestorów od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. została oddalona. W swojej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał niedopuszczalność legalizacji i konieczność orzeczenia rozbiórki kiosku z uwagi na fakt, że samowolna budowa przedmiotowego kiosku zlokalizowana jest na terenie, który w dacie orzekania nie był i nie jest w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczony pod zabudowę, a zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wg stanu rejestru na dzień 5 marca 2012 r. stanowi drogę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. i S. małż. L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie trafnie zastosowano przepisy prawa budowlanego z 1974 r. oraz prawidłowo ustalono brak podstaw do legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, organ powinien badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy rozumieć aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie dla terenu na którym znajduje się samowolnie zrealizowany kiosk brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorowi odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego w świetle powyższego zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i S. małż. L. W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1965/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i S. L. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji wynika, iż budowa budynku handlowego – kiosku przeznaczonego do sprzedaży warzyw i owoców została zakończona w 1992 r. oraz że na budowę przedmiotowego obiektu inwestorzy M. i S. L. nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sąd uznał także za prawidłowe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczące samowolnej budowy kiosku w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązującego w dacie budowy. Dla Sądu bezsporne jest to, że budowa przedmiotowego kiosku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek ten wynikał bezpośrednio z przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd pierwszej instancji wskazał na to, że przepisy Prawa budowlanego z 1974r. w przypadku samowoli budowlanej nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ustawy. Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...] r. stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zostało wykazane, że samowolna budowa kiosku nastąpiła przy spełnieniu przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organy nadzoru budowlanego wykazały, że działka nr ew. [...] położona w M. przy Pl. [...], na której usytuowany został przedmiotowy kiosk znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko przedstawione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji. Sąd uznał, że jeżeli przyjmuje się wykładnię według której w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie podejmowania decyzji, to w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która zawiera przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd powołał się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś z ust 2 art. 4 wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie samowolnie wzniesiony kiosk został wybudowany na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy jest elementem koniecznym dla określenia sposobu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie skarżącym odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Przedmiotowy kiosk został wybudowany w pasie drogowym drogi krajowej [...]. W związku z tym Sąd uznał, że inwestycja taka stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, ponieważ przepis ten nie był stosowany w sprawie. Zdaniem Sądu odmienna od poprzedniej decyzji organu odwoławczego interpretacja przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 zawarta w zaskarżonej decyzji, nie stanowi naruszenia przepisów procesowych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1965/12 wniósł S. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego – tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane przez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie, 2. przepisów postępowania – tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieodniesienie się przez WSA do wszystkich wyartykułowanych w skardze zarzutów pod adresem orzeczenia organu administracji II instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędne jego zastosowanie, co zdaniem skarżącego wynika z rozbieżności w orzecznictwie sądowym. W istocie w dacie podejmowania zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w kwestii rozumienia art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. W związku z tym Prokurator Generalny pismem z dnia [...] r. złożył wniosek o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały mającej na celu wyjaśnienie: Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji? Naczelny Sąd Administracyjny dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 podjął w tej sprawie uchwałę, w której stwierdził, że: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy" (Lex nr 1404021, Lexis.pl nr 8118062). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że "nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym". Jak wynika z powyższej uchwały i jej uzasadnienia, w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji, przyjęto inne rozumienie art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. bardziej niekorzystne dla skarżącego, nie uwzględniające w ogóle przeznaczenia terenu w dacie budowy obiektu budowlanego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest obowiązany do uwzględnienia uchwały, która została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny po wydaniu zaskarżonego wyroku i jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem na podstawie wykładni art. 269 § 1 p.p.s.a. można wyprowadzić wniosek, że uchwały abstrakcyjne (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jak i zapadłe w indywidualnych sprawach (art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), mają charakter ogólnie (pośrednio) wiążący dla innych wszystkich składów orzekających sądów administracyjnych (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 222,; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2006, s. 592; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 670). Za tak sformułowanym obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną przemawia również dotychczasowe orzecznictwo (uchwała NSA z 30 czerwca 2008 r., ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75; wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., II FSK 368/08). Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać skargę z uwzględnieniem powyżej powołanej uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r. Uwzględnić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.