I OSK 844/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 557/19 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego postanawia: zawiesić postępowanie sądowe do czasu zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/21. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 557/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek skarżącego, decyzją z [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta L. przyznał P. N. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko, A. N., na okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W dniu [...] września 2018 r. skarżący przedłożył prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w L. z [...] lutego 2014 r. orzekający jego rozwód z A. S., w którym określony został sposób kontaktowania się z córką A., przy czym miejsce pobytu dziecka ustalone zostało w miejscu zamieszkania jego matki. Sąd zasądził też alimenty od ojca na rzecz córki. Wyrok nie rozstrzygał w przedmiocie opieki naprzemiennej nad dzieckiem. Skarżący oświadczył, że sprawuje opiekę nad córką w większym wymiarze czasu niż orzeczony w wyroku, gdyż córka dwa tygodnie w miesiącu przebywa u niego, a dwa tygodnie u matki. W dniu [...] października 2018 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy ze skarżącym. W toku wywiadu skarżący oświadczył, że aktualnie mieszka z żoną K. oraz córką A. Wraz z byłą żoną sprawują wymiennie opiekę nad córką z pierwszego małżeństwa – A., uczęszczającą do szkoły podstawowej. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta L. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchylił w całości decyzję z [...] grudnia 2016 r. oraz odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na A. N. na okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W uzasadnieniu organ powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, z których wynika, że konieczną przesłanką, uprawniającą zaliczenie dziecka do rodzin obojga rodziców jest orzeczenie sądu o opiece nad dzieckiem, sprawowanej naprzemiennie przez obojga rodziców. Brak takiego orzeczenia stanowi przeszkodę uniemożliwiającą uznanie, że opieka sprawowana jest naprzemiennie przez każdego z rodziców. W ocenie organu, skoro skarżący nie ma orzeczenia o opiece naprzemiennej nad córką, to nie można zaliczyć A. N. do jego rodziny. W konsekwencji pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego jest córka A. Organ podkreślił, że wnosząc o świadczenie wychowawcze skarżący zaznaczył, że nie jest zainteresowany ustaleniem uprawnień na pierwsze dziecko. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na powyższą decyzję, stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wyszła na jaw istotna dla sprawy okoliczność faktyczna, istniejąca w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2016 r., a nieznana organowi, który decyzję wydał, tj. treść wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w L. z [...] lutego 2014 r., rozwiązującego poprzednie małżeństwo skarżącego, a w szczególności fakt, że w wyroku tym sąd nie rozstrzygnął w przedmiocie opieki naprzemiennej nad dzieckiem – A.N. Była to niewątpliwie okoliczność istotna dla sprawy, ponieważ przesądzała w kluczowym stopniu o prawie skarżącego do świadczenia wychowawczego. Sąd stwierdził, że pojęcie opieki naprzemiennej, użyte w art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., stało się źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. U źródeł tych rozbieżności leży fakt, że pojęcie to zostało wprowadzone do systemu prawnego dopiero ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei możliwość "podziału" świadczenia pomiędzy rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, czyli obecny art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., wprowadzono jeszcze później (ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Sąd wojewódzki podzielił pogląd, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. jest wykładnia literalna. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyjmuje się, że zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wobec powyższego okolicznością przesądzającą o rozstrzygnięciu rozpoznawanej sprawy jest fakt, że w wyroku rozwodowym z [...] lutego 2014 r. nie zawarto rozstrzygnięcia w przedmiocie opieki naprzemiennej nad dzieckiem. Skoro tak, na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie było możliwości zaliczenia małoletniej córki skarżącego z pierwszego małżeństwa – A. do członków jego rodziny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. N., zaskarżając go w całości. Na podstawie 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do uznania, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne było wznowienie postępowania przez organ, w oparciu o nowe dowody, podczas gdy z powodów w całości obciążających organ stosujący prawo, dowody te chociaż mu znane, nie zostały uznane we wcześniejszych postępowaniach determinujących wydanie zaskarżonej decyzji, a także uznanie, że dowody te doprowadziłyby do wydania decyzji innej merytorycznie z decyzją zaskarżoną, podczas gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji istnienie tych dowodów doprowadziłoby do wydania decyzji tożsamej, b. art. 5 ust. 2 u.p.p.w.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryterium do otrzymania świadczenia wychowawczego z uwagi na brak przesłanki wykonywania przez niego opieki naprzemiennej, podczas gdy brak jest ustawowej definicji opieki naprzemiennej, a z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżący faktycznie opiekuje się dziećmi prawie w równym stopniu z matką małoletnich, zaś wskazane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pojęcie opieki naprzemiennej nie charakteryzuje się symetrycznością, c. art. 5 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej brak istnienia rozstrzygnięcia sądu opiekuńczego w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej przesądza o niemożności uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdyż w niniejszym postępowaniu brak jest kompetencji organu do ustalenia stanu faktycznego, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że małoletnia A. N. nie może zostać uznana za członka rodziny skarżącego, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy przyjęta wykładnia ignoruje wynikającą z przepisów wspomnianej ustawy istotę pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a ponadto jest sprzeczna z przepisami art. 18 i art. 33 Konstytucji RP wprowadzającymi naczelne zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym oraz z art. 96, art. 97 § 1, art. 98 § 1, art. 100 § 1, art. 107 § 1 i 2, art. 1131 § 1, art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, a także z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskazujących na równe prawa rodziców posiadających pełnię władzy rodzicielskiej, nakaz respektowania porozumienia rodziców w sprawach pełnienia pieczy i sprawowania władzy rodzicielskiej, zasadę nieingerowania sądu w zgodne wykonywanie władzy rodzicielskiej, zasadę dobra dziecka, prawo rodziców do korzystania ze wsparcia organów władzy publicznej i obowiązek udzielania pomocy przez organy państwowe, d. art. 32 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i uznanie, że odmienne traktowanie podmiotów wykonujących faktycznie opiekę naprzemienną na mocy porozumienia pomiędzy rodzicami od tych, którzy posiadają orzeczenie sądu w tym przedmiocie, nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminowania; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 132 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w sprawie bez przeprowadzenia i zamknięcia rozprawy, wskutek czego skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw, co w konsekwencji skutkowało nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., b. art. 111 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i dokonanie wspólnego rozstrzygnięcia w dwóch sprawach ze skarg skarżącego, podczas gdy nie zaszły przesłanki zezwalające na zastosowanie tego przepisu, c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że organ w sposób wszechstronny i pełny przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy organ nie wyczerpał wszelkich możliwych środków dowodowych, w sytuacji istnienia niewyjaśnionych okoliczności, tj. nie przesłuchał strony ani świadków na okoliczność doręczenia przez skarżącego wyroku rozwodowego na etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego, zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe cechuje się oceną materiału w nim zgromadzonego w sposób wybiórczy co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść strony, d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 8, 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym niepoinformowanie go o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także odejście od utrwalonej praktyki orzekania w sprawach o takim stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 844/20, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] maja 2021 r., Rzecznik Praw Dziecka złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § pkt 2 p.p.s.a., wniosek o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia zagadnienia prawnego: "Czy, w świetle art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 240, z późn. zm.), w przypadku opieki naprzemiennej nad dzieckiem warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego rodzicowi jest orzeczenie sądu rodzinnego o opiece naprzemiennej czy też wystarczające jest ustalenie faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach?". Sprawie została nadana sygnatura I OPS 1/21. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd – zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., "p.p.s.a.") – może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten określa przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego, a zagadnienie wstępne, będące przyczyną zawieszenia, musi mieć wpływ na wynik danego postępowania. W niniejszej sprawie takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie o sygn. akt I OPS 1/21, dotyczące wyjaśnienia treści przepisu art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 240, z późn. zm.), którego stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Wobec tego, że jeden z zarzutów skargi kasacyjnej został oparty na ww. przepisie, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od treści orzeczenia, które wyda skład poszerzony w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/21. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.