I OSK 174/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 135/21 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 135/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi D. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 września 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 września 2010 r., postanowiono umieścić W. T. w C. Następnie kilkukrotnie ustalano miesięczną opłatę za pobyt W. T. w C. Ostatecznie, decyzją z dnia 22 września 2020 r., organ I instancji ustalił D. T. opłatę za pobyt ojca – W. T. w C. w wysokości: 1.269,75 zł miesięcznie od 1 października 2019 r. do 29 lutego 2020 r., 1.238,28 od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r., 1.507,28 miesięcznie od 1 kwietnia 2020 r. Decyzja o ustaleniu opłaty została również skierowana do I. K., córki W. T. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z dnia 20 listopada 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, powołując się m.in. na art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.s.", że skarżący wielokrotnie nie wyrażał zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, na co wskazują dokumenty z lat 2014 – 2019. Ostatecznie, 26 stycznia 2020 r. skarżący, przesłał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oświadczenie o stanie własnego majątku wraz z aktem notarialnym z dnia 17 grudnia 2012 r., potwierdzającego rozdzielność majątkową pomiędzy małżonkami. Pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. organ I instancji zobowiązał skarżącego do przedstawienia dokumentu potwierdzającego wysokość dochodu żony uzyskanego w grudniu 2019 r. Dokument ten nie został przedstawiony na etapie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji. Został on załączony dopiero w postępowaniu odwoławczym jako załącznik do odwołania, a więc po upływie 6 miesięcy od dnia zobowiązania do jego przedstawienia. Mając na uwadze fakt, że organ nie dysponował wskazanym dokumentem na etapie ustalania opłaty za pobyt W. T. w domu pomocy społecznej, to tym samym nie mógł ustalić opłaty w oparciu o treść art. 61 ust. 2 u.p.s. i skorzystał z treści art. 61 ust. 2e u.p.s. W ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący umożliwił organowi I instancji ustalenie jego sytuacji majątkowej, wskazując na fakt, że przedstawiono organowi kopię aktu notarialnego umowy majątkowej małżeńskiej. Kolegium podkreśliło, że rozdzielność majątkowa małżeńska nie zwalnia małżonków z wzajemnej pomocy finansowej, a tym samym małżonek nie może uchylać się od przedstawienia informacji na temat majątku żony. Pozostawanie w ustroju rozdzielności majątkowej nie jest tożsame z prowadzeniem odrębnych gospodarstw domowych przez małżonków, zaś istnienie rozdzielności majątkowej nie wpływa na traktowanie małżeństwa jako dwóch niepowiązanych ze sobą osób. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 64 pkt 2 u.p.s., gdyż w sytuacji w której z powodu pobytu strony poza granicami kraju nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ pomocowy może odpowiednio zastosować treść art. 107 ust. 5 pkt 7 u.p.s. i zobowiązać stronę do wyjaśnienia sytuacji dochodowej rodziny. Samo twierdzenie skarżącego, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie. Organ miał prawo przyjąć, że strona uniemożliwiła ustalenie sytuacji dochodowej w rodzinie, poprzez nieuzupełnienie akt sprawy o dokument poświadczający wysokość dochodu żony i niewyrażenie zgody na zawarcie umowy, co pozwoliło na ustalenie opłaty zgodnie z treścią art. 61 ust. 2e u.p.s. Zdaniem organu, przedstawienie dokumentu na etapie postępowania odwoławczego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący nie wyraził zgody na zawarcie jakiejkolwiek umowy w przedmiotowej sprawie, co zostało potwierdzone w piśmie z dnia 14 września 2020 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 64 pkt 2 u.p.s.; 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a.; d) art. 80 k.p.a.; e) art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę zauważył, że dokument potwierdzający wysokość dochodu żony został złożony dopiero przy odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednak organ II instancji nie wziął go pod uwagę. Co więcej uznał z jednej strony, że skarżący przez sam fakt zawarcia umowy majątkowej małżeńskiej w formie aktu notarialnego i zamieszkiwania w innym kraju nie jest w stanie wykazać, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a następnie dokonał wyliczenia należnej opłaty tak jakby czynił to dla osoby samotnie gospodarującej. W ocenie Sądu organ niezależnie od złożonego aktu notarialnego o rozdzielności majątkowej z żoną i faktu, że nie mieszka z żoną, nie ustalił czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą czy też nie i od tego ewentualnie należało uzależnić wzywanie do przedstawienia dokumentu potwierdzającego wysokość dochodu żony, a nie wywodzić, że został ten dokument złożony za późno. Samo ustanowienie rozdzielności majątkowej nie przesądza o tym, że małżonkowie wspólnie gospodarują, ani również nie stoi na przeszkodzie uznaniu, by na potrzeby prowadzonego w sprawie postępowania, mając na uwadze całokształt ujawnionych okoliczności co do sytuacji życiowej i bytowej skarżącego, móc bazować na kryterium dochodu w rodzinie. Reasumując Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi oraz Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi zostały wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, a więc niezgodnie z regułami procesowymi zdefiniowanymi przez ustawodawcę w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zakresie ustalania stanu faktycznego, co niewątpliwie miało wpływ na zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 61 ust. 2 i ust. 2e u.p.s.; b) art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego zastosowanie i przyjęciu, że skarżący poprzez złożenie zaświadczenia o wysokości zarobków małżonki wypełnił ciążący na nim obowiązek przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji; c) art. 61 ust. 2e u.p.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nie spełnił obowiązku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaś załączone zaświadczenie o wysokości zarobków małżonki nie stanowi realizacji zobowiązana nałożonego przez organy administracji, gdyż nie ujawnia zarobków w grudniu 2019 r.; d) art. 61 ust. 2e i art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz złożenie zaświadczenia o wysokości dochodu małżonki w sposób odbiegający od zobowiązania organów administracji powoduje konieczność ustalania czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, w sytuacji gdy podstawą decyzji jest art. 61 ust. 2e u.p.s.; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego; 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", albowiem strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej co do zasady wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten sąd. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami nieważności, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak w okolicznościach tej sprawy istotne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego można rozważać wówczas gdy okoliczności faktyczne zostały poprawnie ustalone. Przedmiotem postępowania było ustalenie D. T. opłaty za pobyt ojca W. T. w C. Z akt wynika, że D. T. mieszka i pracuje w Austrii zaś jego żona mieszka w Polsce, między małżonkami istnieje ustrój rozdzielności majątkowej, co wynika z dołączonej kopi aktu notarialnego. Organ I instancji prowadząc postępowanie wzywał kilkakrotnie D. T. o przedłożenie dokumentu poświadczającego wysokość zarobków żony, który to dokument nie został przedłożony. W takim stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że z uwagi na uniemożliwienie ustalenia sytuacji dochodowej w rodzinie (z uwagi na brak dokumentu o wysokości dochodu żony) oraz niewyrażenie zgody na zawarcie umowy, wydał decyzję o ustaleniu opłaty zgodnie z art. 61 ust. 2e ustawy. Odwołanie od decyzji złożył D. T., a do odwołania dołączył dokument potwierdzający wysokość dochodu uzyskanego przez żonę w 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podkreśla, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, albowiem organ wydając decyzję nie dysponował dokumentem o wysokości dochodu żony, tym samym nie mógł ustalić opłaty w oparciu o art. 61 ust. 2 ustawy i skorzystał z art. 61 ust. 2e ustawy. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odnosi się, a wręcz zupełnie pomija fakt dołączenia na etapie postępowania odwoławczego dokumentu dotyczącego dochodu uzyskanego przez żonę D. T. W takich okolicznościach zasadne jest pytanie, czy dowód dotyczący wysokości dochodu żony w 2019 r. ma znaczenie prawne, czy też nie. Na powyższą kwestie zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji podnosząc, że istotnym problemem w sprawie jest to czy skarżący D. T. jest osobą samotnie gospodarującą czy też nie i czy musiał składać dokument potwierdzający wysokość dochodu żony, a także brak odniesienia organu odwoławczego do złożonego wraz z odwołaniem dokumentu – o dochodach żony. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. W takich okolicznościach w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy zobowiązany do ponoszenia opłat D. T. jest osobą samotnie gospodarującą, a więc prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, czy też funkcjonuje w rodzinie, dopiero wówczas będzie można stwierdzić, czy wysokość dochodu żony ma prawne znaczenie w sprawie czy też nie ma takiego znaczenia. Takich ustaleń organy nie poczyniły, natomiast organ I instancji domagał się dokumentu o wysokości dochodu żony z czego można tylko wnioskować, że przyjmował że okoliczność ta ma znaczenie prawne, a wobec braku takiego dokumentu ustalił opłatę na podstawie art. 61 ust. 2e. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dysponując już dokumentem o dochodzie żony zupełnie pominęło tę okoliczność i nie zajęło stanowiska czy dochód ten ma prawne znaczenie w sprawie, czy też nie, ale zajęcie stanowiska w kwestii dochodu powinno być poprzedzone ustaleniami dotyczącymi statusu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat, a więc czy D. T. jest osobą samotnie gospodarującą, czy funkcjonuje w rodzinie, a tych ustaleń w sprawie nie poczyniono. Zaznaczyć przy tym należy, że o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, jednak na zakres istotnych ustaleń faktycznych mają wpływ okoliczności danej sprawy tzn. czy strona ubiega się o uzyskanie określonego świadczenia z pomocy społecznej, czy też tak jak w niniejszej sprawie gdy strona zobowiązana jest do ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, wówczas tymi istotnymi ustaleniami są ustalenia dotyczące sytuacji dochodowej strony. Zgodnie z art. 107 ust. 5b ustawy sytuację dochodową ustala się na podstawie dokumentów wymienionych w tym ustępie, a szczególnie dokumentów o których mowa w pkt 7 i pkt 8, czyli zaświadczeniach lub oświadczeniach o uzyskiwanym wynagrodzeniu, które zobowiązany D. T. ostatecznie złożył w trakcie postępowania przed organem I instancji i w trakcie postępowania odwoławczego. Stąd też należy zwrócić uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji zobowiązane jest ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę. Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z obowiązującą w polskiej procedurze administracyjnej zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) jest dwukrotne merytoryczne badanie sprawy przez organy administracji I i II stopnia. Organ odwoławczy ocenia zatem materiał dowodowy, uwzględniając zarówno stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i te zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zatem organ II instancji powinien ustalić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z regulacjami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę datę orzekania przez ten organ, a nie wyłącznie przez organ I instancji. Aby ocenić zatem sytuację dochodową osoby zobowiązanej do uiszczenia opłat należy w pierwszej kolejności ustalić, czy osoba ta jest osobą samotnie gospodarującą, czy też funkcjonuje w ramach rodziny, bo ta okoliczność decyduje czyje dochody należy brać pod uwagę. I w tym zakresie zasadne jest stanowisko Sądu I instancji. Natomiast nie ma sporu pomiędzy stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego a stanowiskiem Sądu I instancji, iż D. T. jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt ojca w C., spór dotyczy ustalenia sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, która może być różna w zależności od statusu osoby zobowiązanej, a to może przekładać się na wysokość opłaty, którą ma uiszczać. Nie ma również sporu pomiędzy skarżącym kasacyjnie a Sądem I instancji, iż postępowanie o zwolnienie z opłaty jest odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Z tymi stanowiskami zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na istotę problemu w tej sprawie. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w tym przepisie, a powody uchylenia decyzji oraz okoliczności, które organ ma ustalić ponownie rozpoznając sprawę zostały przedstawione w krótkiej formie, ale oddają ich istotę. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.