II SA/Go 716/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi J.D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych., na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie k.p.a.), art. 17 § 1 i art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej w skrócie u.p.e.a.), oddalił skargę J.D. na czynności egzekucyjne znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, że dnia [...] maja 2020 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ egzekucyjny dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę J.D. na podstawie zawiadomień [...] z dnia [...] maja 2020 r. Dnia 9 czerwca 2020 r. J.D. złożył skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę, zaś postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddalił skargę, na które zobowiązany wniósł zażalenie. Postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. We wskazanym na wstępie postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Oddziału ZUS uznał dokument stanowiący podstawę zajęcia wynagrodzenia za pracę za kompletny w świetle treści art. 67 § 2 u.p.e.a. Zawiadomienia posiadały stosowne pouczenia i zostały doręczone pracodawcy w dniu 22 maja 2020 r., natomiast J.D. otrzymał zawiadomienie w dniu 26 maja 2020 r. Zaskarżone czynności organu egzekucyjnego nie były obarczone jakąkolwiek wadą, gdyż zajęcia wynagrodzenia za pracę spełniały wytyczne wynikające z ustawy. Po rozpoznaniu wniesionego przez J.D. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 5 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić jedynie zarzuty formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego w świetle przepisów regulujących sposób i formę dokonywania zaskarżonej czynności. Nie podlegają natomiast rozpatrzeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. zarzuty dotyczące podstaw prowadzonego postępowania egzekucyjnego czy innych działań organu, nie stanowiących czynności egzekucyjnej w rozumieniu przepisów w/w ustawy. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne merytorycznej ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej, które zostały wniesione w ustawowym 14 dniowym terminie. Celem tej skargi jest wyeliminowanie uchybień występujących podczas realizacji określonej czynności egzekucyjnej oraz nieprawidłowości spowodowanych przewlekłym prowadzeniem postępowania. Zarzuty skargi powinny dotyczyć wyłącznie prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tych czynności egzekucyjnych i w związku z powyższym zastrzeżenia zgłoszone przez zobowiązanego, dotyczące braku doręczenia pisemnego upomnienia, odpisów tytułów wykonawczych, czy też innych pism, konieczności doręczania korespondencji wyłącznie do rąk zobowiązanego, przedawnienia należności, wygaśnięcia i nieistnienia obowiązku zapłaty należności, nie mogą być skutecznie podniesione w tym postępowaniu, bowiem podlegają one ocenie w innym trybie. Organ nie stwierdził uchybień uzasadniających wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przedmiot skargi stanowi czynność egzekucyjna Dyrektora Oddziału ZUS polegająca na zajęciu zawiadomieniami z dnia [...] maja 2020 r. wynagrodzenia za pracę zobowiązanego. Złożona skarga dotyczyła wszystkich kolejnych czynności podejmowanych przez organ, czyli również czynności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i prowadzenia egzekucji, a w ramach skargi na czynności egzekucyjne zobowiązany może podnosić jedynie kwestie formalnoprawne, w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności, które odnoszą się do konkretnej czynności egzekucyjnej. Nie jest natomiast możliwe w tym postępowaniu podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innych środków zaskarżenia, przysługujących zobowiązanemu na różnych etapach postępowania egzekucyjnego, zatem kwestionowanie w tym postępowaniu wszystkich kolejnych czynności (których konkretnie zobowiązany nie wskazuje) podejmowanych przez organ egzekucyjny jest bezzasadne. Organ odwoławczy podkreślił, że organ egzekucyjny, mając na uwadze podanie zobowiązanego z dnia [...] czerwca 2020 r. jednoznacznie wskazujące, iż jego przedmiotem jest skarga na czynności egzekucyjne w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz zachowany termin do wniesienia skargi, który upływał w dniu 10 czerwca 2020 r., prawidłowo rozpatrzył w/w skargę zgodnie z intencją zobowiązanego, jako skargę na czynności zajęcia wynagrodzenia za pracę. Oceniając prawidłowość zaskarżonej czynności egzekucyjnej organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, w szczególności przepisów zawartych w u.p.e.a. W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny zastosował bowiem środek egzekucyjny, do którego upoważnił go ustawodawca. Nie dopatrzył się również uchybień formalnych przedmiotowego zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę stwierdzając, że zawiera ono wszystkie prawem przepisane (art. 67 § 2 u.p.e.a.) elementy i zostało sporządzone według wzoru określonego w drodze rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1804). Stosując w/w środek egzekucyjny organ egzekucyjny dopełnił także wymogu jednoczesnego zawiadomienia zobowiązanego o zajęciu wynagrodzenia za pracę. Z zapisów znajdujących się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika bowiem, że zawiadomienia Dyrektora Oddziału ZUS z dnia [...] maja 2020 r. zostały doręczone pracodawcy w dniu 22 maja 2020 r., natomiast odpisy w/w zawiadomień o zajęciu doręczono zobowiązanemu w dniu 26 maja 2020 r., a powyższej okoliczności żalący nie kwestionował. Zawiadomienia zostały doręczone za pośrednictwem operatora pocztowego pełnoletniemu domownikowi zobowiązanego – małżonce B.D. Zawierały one wszystkie wymagane wezwania oraz pouczenia, o których mowa w art. 72 u.p.e.a. jak również nastąpiły zgodnie z trybem określonym w tym przepisie. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej J.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (błędnie określając numer zaskarżonego postanowienia jako nr [...]) wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Zarzucił, iż organ oddalił skargę na czynności egzekucyjne, podczas gdy skarga dotyczyła nie tylko zajęcia czynności wynagrodzenia, ale również czynności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i prowadzenia egzekucji, a nadto braku skierowania do niego uprzednio pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku oraz przedawnienie dochodzonej należności. Wszystkie zobowiązania wobec ZUS były regulowane na bieżąco, zatem nigdy nie istniał obowiązek zapłaty jakiegokolwiek długu z tego tytułu, a nawet jeśli istniał, to należność uległa przedawnieniu. Do daty wniesienia skargi nie otrzymał odpisów tytułów wykonawczych, a pierwszą czynnością, o której został zawiadomiony było doręczenie w dniu 25 maja 2020 r. zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia. Zakwestionował także fakt doręczenia korespondencji jego małżonce, zaś okoliczność, że przez 9 lat nie były w stosunku do niego podejmowane żadne czynności, narusza w ocenie skarżącego zasadę zaufania obywateli do organów administracji i jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Z uwagi na upływ czasu nie posiada już dokumentów dotyczących tego okresu, aby dokonać szczegółowej weryfikacji dochodzonej należności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w oparciu o treść art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W sprawie niniejszej zastosowanie znajdują przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r., tzn. przed datą wejścia w życie nowelizacji tego aktu normatywnego, dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), co wynika z treści art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej. W myśl art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. W sprawie skarg, o których mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. W przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności (art. 54 § 4, § 5 oraz § 5a u.p.e.a.). Przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Z przytoczonego wyżej art. 54 § 1 u.p.e.a. wynika, iż skarga na czynność egzekucyjną służy ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. Jej istota sprowadza się wyłącznie do zarzutów formalnoprawnych odnoszących się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora. Przysługuje ona wyłącznie na czynności o charakterze wykonawczym i tylko takie, które nie mogą być zaskarżone innym środkiem prawnym przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzuty, zażalenie, wyłączenie spod egzekucji). Nie jest natomiast środkiem, przy pomocy którego można zwalczać czynności procesowe organu rozstrzygające o uprawnieniach i obowiązkach uczestników postępowania. W takim bowiem przypadku stronie służy środek w postaci zarzutów, o jakich mowa w art. 33 u.p.e.a. Przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne – na co słusznie zwracały organy w niniejszej sprawie – mogą być zatem zarzuty formalnoprawne odnoszące się do regulacji dotyczących przeprowadzenia konkretnej czynności egzekucyjnej, (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., II FSK 1244/10; z 3 grudnia 2013 r., II GSK 1285/12; z 5 marca 2015 r., II FSK 290/13; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 18 listopada2015 r., II FSK 2594/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, "Postępowanie egzekucyjne w administracji". Komentarz, Warszawa 2005, str. 152). W szczególności omawiana skarga nie może stanowić konkurencyjnego środka w stosunku do zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 9 w zw. z art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a.). Obalenie podjętej wobec dłużnika czynności egzekucyjnej w trybie skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. może nastąpić jedynie poprzez kwestionowanie sposobu i formy przeprowadzenia danej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną nie orzeka się ani o zasadności i dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Uwzględnienie skargi wywiera skutki jedynie w zakresie czynności, na którą ją wniesiono. Słusznie zatem organy poddały ocenie wniesioną skargę na czynność egzekucyjną przede wszystkim pod kątem dochowania wymogów przewidzianych w art. 67 § 1 i 2 u.p.e.a., skupiając się na ocenie formalnej poprawności czynności egzekucyjnych w postaci dokonanego dnia [...] maja 2020 r. zajęcia wynagrodzenia za pracę skarżącego, nie odnosząc się do zagadnień, które mogły podlegać badaniu w ramach innych środków zaskarżenia i w innych postępowaniach (wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II FSK 3867/14). W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia powołano przesłanki i okoliczności faktyczne sprawy, którymi kierował się organ wykazując, że zajęcie wynagrodzenia za pracę odbyło się zgodnie z przepisami ustawy egzekucyjnej (art. 72 oraz art. 75 u.p.e.a.). Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy zawiadomień o zajęciu wynagrodzenia za pracę datowanych na [...] maja 2020 r. prowadzi przy tym do wniosku, iż organy zasadnie nie dopatrzyły się podstaw do uchylenia tej czynności egzekucyjnej. Nie wykazują one bowiem cech wadliwości w świetle treści art. 67§ 1 i 2 u.p.e.a. oraz art. 72 u.p.e.a. Zawiadomienia te spełniają wszystkie wymogi określone w ustawie, zawierają niezbędne informacje i pouczenia oraz zostały sporządzone na właściwym formularzu wynikającym z Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. W tej sytuacji argumentacja skarżącego, kwestionująca zasadność i zgodność z prawem wszczęcia oraz prowadzenia egzekucji, kwestionująca istnienie dochodzonego zobowiązania, ewentualnie zmierzająca do wykazania jego przedawnienia, jak również kwestionująca fakt doręczenia tytułów wykonawczych, nie mogła skutkować uwzględnieniem wniesionej do Sądu skargi, stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie bada się bowiem kwestii materialnoprawnych, tzn. dotyczących ustalenia wysokości zaległości, istnienia egzekwowanych wierzytelności, czy przedawnienia należności publicznoprawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 października 2018 r. I SA/Bd 438/18; wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2299/12). Odnosząc się do argumentu, iż skarga na czynności egzekucyjne nie została złożona wyłącznie w odniesieniu do czynności zajęcia wynagrodzenia za pracę, ale wszystkich podjętych w sprawie czynności należy powtórzyć, iż przysługuje ona wyłącznie na czynności egzekucyjne, których legalną definicję zawiera przytoczony wyżej art. 1a pkt 2 u.p.e.a., mające charakter wykonawczy i tylko takie, które nie mogą być zaskarżone innym środkiem prawnym przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzuty, zażalenie, wyłączenie spod egzekucji). W postępowaniu zainicjowanym tą skargą nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II FSK 290/13). Nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 749/13 oraz z 14 listopada 2018 r. I GSK 1994/18). Skarga na czynności egzekucyjne jest środkiem o charakterze subsydiarnym co oznacza, że stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, a zakres wykorzystania skargi jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków prawnych. Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w ramach której dany zarzut byłby rozpatrywany w kilku środkach ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne, nie można ich stosować zamiennie. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w omawianym postępowaniu egzekucyjnym pismo skarżącego z [...] czerwca 2020 r. zostało przez organy zakwalifikowane i rozpoznane również jako wniosek o umorzenie tego postępowania, przy czym wydane na skutek tego wniosku postanowienia organów stanowiły przedmiot kontroli Sądu w równolegle toczącym się postępowaniu o sygn. akt II SA/Go 717/21. W szczególności zostały w nim zbadane podniesione w skardze zarzuty natury materialnoprawnej, a ocena tych zarzutów została przedstawiona w uzasadnieniu kończącego przywołane wyżej postępowanie wyroku. Wobec powyższego skargę stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu należało oddalić jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.