II OSK 2918/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 678/16 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 678/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 679 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy Sąd dostrzega istotne zaniechania dowodowe zakwalifikowane w zaskarżonym wyroku jako oczywiste naruszenie art. 78 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), podczas gdy w wypadku dostrzeżenia naruszenia zasady dwuinstancyjności zasadnym było zastosowanie środka, o którym mowa w art. 135 p.p.s.a., który umożliwiłby zebranie oraz dwukrotną ocenę całości materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w granicach sprawy na podstawie akt sprawy zwłaszcza w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdził, że nieprawdą jest, iż świadkowie Z. A. i M. S. przyznali, że na działce nr [...] istniał murowany obiekt posiadający fundamenty, podczas gdy świadkowie ci w zeznaniach z 10 i 28 maja 2013 r. potwierdzonych na rozprawie administracyjnej z 14 stycznia 2016 r. wskazali na istnienie budynku posiadającego fundamenty na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy administracji obligowały Sąd do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wraz z decyzją organu odwoławczego. Sąd wojewódzki dopatrzył się naruszeń organów administracji polegających na nieprzesłuchaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy świadków. Co więcej uznał, że "takie zachowanie organu w sposób oczywisty narusza art. 78 k.p.a., jak również wyrażoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę prawdy obiektywnej. Zaniechanie podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do zgromadzenia całości materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności w sprawie, należy uznać za istotne naruszenie obowiązujących w tym zakresie standardów postępowania administracyjnego". Skarżąca dodała, że istotą zasady dwuinstancyjności, której naruszenie dostrzega WSA w Poznaniu, polega na co najmniej dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji w toku postępowania. Kluczowym elementem rozpoznania sprawy jest dwukrotna ocena całego istotnego materiału dowodowego przez dwa odrębne organy. Jeżeli zatem Sąd I instancji stwierdził naruszenie zasady dwuinstancyjności w sprawie, miał obowiązek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji obok decyzji odwoławczej. Tylko bowiem ocena całego materiału dowodowego, w tym wskazywanego przez stronę na swoją korzyść przez organy obu instancji pozwalałaby na usunięcie dostrzeżonego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skarżąca kasacyjnie uznała także, że zaskarżony wyrok uchybia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w granicach sprawy na podstawie akt sprawy zwłaszcza w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdził, że nieprawdą jest, że świadkowie Z. A. i M. S. przyznali, że na działce nr [...] istniał murowany obiekt posiadający fundamenty. Sąd I instancji wywiódł to twierdzenie z faktu, że świadkowie ci zeznali na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r., że nie widzieli takiego obiektu przed 31 maja 2016 r., albowiem ich pierwsza bytność na nieruchomości miała miejsce po tej dacie. Zdaniem strony, ocena prawna idzie w tym zakresie zbyt daleko. Zauważyć bowiem należy, że świadkowie ci w zeznaniach z 10 i 28 maja 2013 r. potwierdzonych na rozprawie administracyjnej z 14 stycznia 2016 r. wskazali na istnienie budynku posiadającego fundamenty na działce nr [...], o czym Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wspomina. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że nie kwestionuje innych dostrzeżonych przez Sąd wojewódzki uchybień przepisów postępowania wytkniętych organom administracji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Na wstępie należy jeszcze przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Tym bardziej, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest rozumowanie Sądu I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a w gruncie rzeczy wnosząca skargę kasacyjną opiera na tej podstawie swój zarzut z art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Przy czym przyjmuje się, że organ odwoławczy, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Uprawnia go do tego przepis art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji upatruje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, w tym, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wniosku pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie z dnia 17 maja 2016 r. o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków L. P., K. G., J. S.. Niewątpliwie stanowi to, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, co także nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, o wadliwości postępowania organu II instancji, jednakże, mając na uwadze dyspozycję art. 136 k.p.a., nie świadczy to o naruszeniu przepisu art. 15 k.p.a. Ponadto, wydaje się, że Sąd I instancji wskazał na przepis art. 15 k.p.a. bez głębszej refleksji, o czym może świadczyć, że przywołał on fragment uzasadnienia poprzedniego wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. Na marginesie dodać trzeba, że Sąd wojewódzki nie miał zastrzeżeń co do wyczerpującego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Za niesłuszny uznać też należało zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza zaś, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3655/15). Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego zmierza skarżąca kasacyjnie, poprzez sformułowanie i uzasadnienie podniesionego zarzutu. Skarżąca zarzuca bowiem Sądowi I instancji, iż ten wywiódł zbyt daleko idącą ocenę z zeznań świadków Z. A. i M. S. złożonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 14 stycznia 2016 r. Dalej, podnosi, że świadkowie ci w zeznaniach z dnia 10 i 18 maja 2013 r. potwierdzonych na rozprawie administracyjnej z dnia 14 stycznia 2016 r. wskazali na istnienie budynku posiadającego fundamenty na działce nr [...], o czym Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wspomina. Powyższe świadczy o tym, że skarżąca tak naprawdę wskazuje na pominięcie podczas ustalania okoliczności sprawy niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Nie stanowi to jednakże naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., lecz może ewentualnie stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego. Taki zarzut jednak nie został przez wnoszącą skargę kasacyjną postawiony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.