I GSK 252/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 615/18 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 8 czerwca 2018 r., nr 009/69120/9011/2018 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 615/18 oddalił skargę Z. F. (skarżący) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 8 czerwca 2018 r. nr 009/69120/9011/2018 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalszej p.p.s.a.) zarzucił: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez to, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie uznał, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został w sposób prawidłowy ustalony, zgodnie z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie miały obowiązku, zgodnie z wnioskiem dowodowym strony skarżącej, przeprowadzenia powtórnego pomiaru nieruchomości przy osobistym udziale strony, wobec zaistniałych w tym zakresie rozbieżności zgłoszonych przez stronę, która nie brała udziału w czynnościach pomiarowych (art. 78 k.p.a.), Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pomiary dokonane przez pracowników organu pierwszej i drugiej instancji, odbiegały od tych dokonanych przez skarżącego przy pomocy urządzenia służącego do pomiarów GPS, jak także podczas kontroli w dniach 9-10 czerwca 2015 roku, a zatem konieczne było ich zweryfikowanie z uwagi na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez to, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, nie dostrzegł, że organ dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiającego się w naruszeniu zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Dyrektor Pomorskiego Oddziału ARiMR wydał decyzję, wbrew treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 roku, sygn. akt III SA/Gd 867/17, która była dla organu, jak i orzekającego w niniejszej sprawie Sądu wiążąca. Organ nie poczynił ustaleń zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 roku. Nadto Sąd zaakceptował i powielił ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana do rozpoznania w 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostały poinformowane telefonicznie lub mailowo strony i uczestnik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na drugiej podstawie kasacyjnej wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazać należy, że przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, taką sprawą jest sprawa, która ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej i zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem podlegającym ponownej kontroli sądowoadministracyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna opiera się na zarzutach dotyczących niezrealizowania wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 867/17, które prawidłowo odczytał i uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, wskazując: "...W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazując na wytyczne, co do dalszego sposobu postępowania wskazał, że organ winien wyjaśnić wątpliwości dotyczących prawidłowości pomiaru działek [...], [...] oraz [...] (pod kątem zadeklarowania większej powierzchni działki), działki [...] (pod kątem zadeklarowania mniejszej powierzchni działki) zadeklarowanych do płatności i ocen kwalifikowalności ich powierzchni. Wyjaśnienie tych wątpliwości będzie miało istotne znaczenie dla właściwych ustaleń (na podstawie prawidłowej powierzchni działki) co do spełnienia wymogów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji przyznania płatności rolnośrodowiskowej w prawidłowej wysokości. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, a następnie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie.". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 867/17, jak i stanowiskiem NSA zajętym w wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2318/15, którymi jest związany. Na uwadze należy również mieć, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że WSA prawidłowo ustalił, że organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę zrealizował wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r. Podkreślić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie ocenił prawidłowość przeprowadzonej kontroli na miejscu. W tym zakresie organ II instancji ustalił, że kontrolerzy dokonali pomiarów działek beneficjenta odpowiednim i sprawnym urządzeniem pomiarowym, a wyniki tej kontroli zostały w sposób należyty ujęte w treści protokołu. Zwrócił się również do Biura Kontroli na Miejscu celem wyjaśnienia przebiegu czynności kontrolnych. Przy ocenie zebranych dowodów wzięto również pod rozwagę panujące podczas kontroli warunki atmosferyczne i stwierdzono, że nie wystąpiły żadne czynniki pogodowe, które mogłyby zakłócać dokonywane pomiary działek. Organ wskazał także na te przyczyny (zadrzewienie i zakrzewienie), które decydowały o wykluczeniu z płatności części powierzchni gruntów. Organ odwoławczy dokonał także powtórnych oględzin działek nr [...], [...], [...] wskazując przy tym, że wyniki z dokonanych oględzin, ze względu na upływ czasu i rozbieżne powierzchnie zadeklarowanych działek, mogą być uwzględnione w sprawie dopłat za 2017 rok, natomiast nie powinny zostać uwzględnione, przy ustalaniu stanu faktycznego za rok 2013. W ponownym postępowaniu organ dokonał również oceny pomiarów dostarczonych przez skarżącego. Zgodzić należy się z WSA, że przeprowadzone przez skarżącego pomiary nie mogły stanowić wiarygodnego źródła ustaleń, albowiem przeprowadzone zostały po ponad roku od daty kontroli i obejmowały tereny wykluczone z uwagi na ich nieużytkowanie rolne oraz tereny niezadeklarowane na załącznikach graficznych do wniosku. Poczynione przez organ ustalenia doprowadziły go do stwierdzenia, że prawidłowa powierzchnia działek to ustalona na podstawie pomiarów kontrolnych na miejscu oraz widoczna w systemie ZSZiK ortofotomapa z 30 maja 2013 r., która obrazuje sposób użytkowania przedmiotowych działek w roku 2013. W ocenie składu orzekającego Sąd I instancji trafnie uznał, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena dowodów nie była dowolna, lecz została poparta stosowną argumentacją wskazującą, jakie przyczyny legły u podstaw stwierdzenia, że zebrane przez organy dowody odzwierciedlały rzeczywisty stan rzeczy. Taki sposób przeprowadzenia postępowania realizuje wskazania zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 867/17, jak i wypełnia standardy postępowania administracyjnego określone przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego zarzuty podniesione w pkt b) petitum skargi kasacyjnej nie przynieść efektów oczekiwanych przez skarżącego. Na aprobatę nie zasługuje również zarzut określony w pkt a) petitum skargi kasacyjnej. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2318/15 stwierdził, że podstawą do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych nie może być okoliczność, że skarżący nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych w terenie. NSA wyraźnie zaznaczył, że kontrole na miejscu nie wymagały zawiadomienia, ani udziału w nich producenta, natomiast sporządzone z tej kontroli raporty muszą być doręczone. Prowadzący postępowanie organ może zawiadomić rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane zwykle wtedy, gdy jego obecność jest potrzebna do przeprowadzenia kontroli. Zatem kwestia ewentualnego braku udziału skarżącego w prowadzonej kontroli na miejscu i wpływu tej okoliczności na wydane w sprawie rozstrzygnięcie została prawomocnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto podkreślić należy, że organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę, realizując zalecenia Sądu, w dniu 18 kwietnia 2018 r. dokonał ponownych oględzin na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...]. Fakt, że skarżący kwestionuje pomiary dokonane przez organy administracyjne nie świadczy o tym, że działały one w tym zakresie wadliwie, a przeprowadzone pomiary gruntów nie odpowiadały rzeczywistym powierzchniom kwalifikującym się do dopłat. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.